自20世纪80年代开始设立国家级开发区以来，我国各级各类国家级开发区蓬勃发展。截至2016年，国家级经济技术开发区（简称经开区）达219个，国家级高新技术开发区（简称高新区）146个。国家级开发区是我国改革开放的产物，是全国经济增长和产业集聚的主要承载体，建设国家级开发区也是我国近40年保持经济快速发展并贡献给世界发展中国家的一条重要经验。
在经历了1980－1992年的初创期、1992－2001年的兴盛期和2001－2013年的稳定发展期之后，从2014年起我国的国家级开发区发展又进入了一个新的转型升级期。我们要在充分认识国家级开发区承担的重要历史使命和功能的基础上，深刻分析目前国家级开发区面临的主要问题和新挑战，洞悉和把握新常态及新技术变革时代国家级开发区发展的新趋势新特点，以改革创新的精神探索国家级开发区转型升级和创新发展的新思路新路径。
一、充分认识国家级开发区担负的重要使命和功能
国家级开发区是在城市周边划定一块地域空间进行基础设施建设、吸引相同或相关企业及支撑机构入驻发展并实行相应政策管理的经济园区。从管理权限规格划分，我国国家级开发区一般划分为国家级、省级和市县级，国家级开发区由国家有关部门审核批准设立，不仅级别规格高，且承担的功能任务重，体现了国家级开发区发展的国家水平。综合来看，目前我国国家级开发区承担着经济增长、对外开放、科技创新、产业集聚、改革试验等重要功能。
首先，国家级开发区是经济增长的重要引擎。作为经济活动的主战场，国家级开发区为我国经济的持续发展做出了重要贡献。据统计，国家级经开区和高新区的生产总值（GDP）占全国的比重分别从2010年的8.2%和7.8%，提高到2014年的12%和10.4%，也就是说目前这365个国家级开发区的经济产出占到全国经济总量的1/5。另据亚洲开发银行数据，2006-2012年中国国家级经开区与高新区提供就业的平均增长率分别为25%与14%。2015年，219家国家级经开区的GDP、第二产业增加值、第三产业增加值、财政收入、税收收入占全国的比重分别为11.5%、20.3%、6%、9.6%和10.5%。可见，国家级开发区在带动经济增长，尤其是推动工业化，增加就业、财政和税收等方面起到了重要作用。
从区域经济角度看，国家级开发区也是带动地区发展的火车头。经开区和高新区的经济总量一般要占到城市生产总值的30%以上。据国家科技部高新司提供的资料，2015年全国42家高新区GDP占所在城市比重超过20%、21家超过30%、7家超过50%。从国家级经开区的区域分布看，东部最多，有107家；中部其次，有63家；西部最少，49家。东中西部经开区创造的GDP分别占全国的65.11%、22.64%和12.26%；实现的财政收入分别占全国的70.71%、18.57%和10.72%；提供的税收分别占全国的72.12%、17.72%和10.16%，相对而言，东部国家级开发区的经济产出质量比较高。
其次，国家级开发区是我国对外开放的主要载体。通过建设完善的基础设施、制定优惠税收等政策和保护投资的法律法规，国家级开发区成为我国吸引外资、承接国际产业转移和开展对外贸易的重要平台。2015年219家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资金额3668亿元，实现进出口总额47575亿元（其中出口27162亿元，进口20413亿元），后者占全国外贸总量的近20%。从区域分布看，东部地区的进出口和外资分别占全国的88.1%和63.09%；中部地区的进出口和外资分别占全国的8.08%和26.36%；西部地区的进出口和外资分别占全国的3.82%和10.55%。中西部贸易份额较小，但外资向中西部转移明显。
同时，国家级开发区是全国科技创新和成果转化的重要基地。2015年，国家经开区高新技术产品出口额达到11670亿元，占国家经开区出口总额的43%，占全国高新技术产品出口总额的28.6%；高新技术产品进口额8598亿元，占国家经开区进口总额的42.1%，占全国高新技术产品进口总额的25.2%。再从国家级高新区看，这里集聚了全国40.9%的高新技术企业，每万名从业人员拥有发明专利是全国平均水平的8.5倍，高新区内企业R&D经费支出占全国企业的31.8%，全部研发投入占GDP的比重达5.5%，是全国平均水平的2.6倍。国家级开发区成为产业集聚的重要平台，形成了以电子信息、装备制造、汽车、化工、食品等为主导的产业体系，智能制造、新能源、新材料、生物医药、节能环保等新兴产业以及物流、金融、研发、创意等现代服务业集群不断壮大。
最后，国家级开发区是体制改革的试验区域。精简高效的管委会模式、“一个窗口”对外、“一条龙”服务等多种服务模式、投资贸易便利化改革不断在各地复制推广，成为我国先行先试政策评估的重要单元，以及经济改革和体制创新的重要推动力量。
二、深刻分析国家级开发区发展面临的问题和挑战
认识国家级开发区在改革发展中的重要作用和贡献的同时，我们也要看到，经过30多年的发展，国家级开发区数量不断增多，分布更广，给地方经济发展带来了活力和动力，但是各地的发展也参差不齐，存在一些问题，这些问题制约着国家级开发区应有功能发挥。
一是产业层次不高，创新能力不强。大多数国家级开发区集中了当地的优质产业和企业，但总体上看，这些产业和企业还不能说都能代表国家水平。不少国家级开发区的发展定位不明确，产业特色不突出，园区之间包括经开区与高新区的同质化现象严重。特别是在科技创新上能力弱、成果少，与“国家级”的帽子不相称，难以充当创新“领头雁”的角色。
二是服务业发展滞后，城市功能配套不足。国家级开发区产业大多偏重工业，目前相当一部分产业出现产能过剩，“去产能”任务重，对地方经济增长影响很大。而同时与制造业相匹配的生产性服务业严重缺乏，随着国家级开发区面积的不断扩大，相应的城市功能配套跟不上，职住过度分离，从而又影响到国家级开发区的转型升级。也有相反情形，有的后起国家级开发区盲目发展房地产，由于缺乏产业支撑，出现所谓“鬼城”“空城”或“睡城”现象。
三是区域分布不平衡，园区间缺乏合作互动。近年来，各地国家级开发区纷纷“扩容升格”，园区数量快速增长，空间集聚性减弱。国家级开发区升格为“国家级”不仅能提高行政级别，而且有利于招商引资，因而批准设立的标准，既要考虑基础条件，也要能够促进区域协调发展。仅从219家国家级经开区来看，目前东部地区有107家，占近一半，其中江苏省最多，达26家，而广大中部和西部地区分别只有63家和49家。另外，各地国家级开发区往往各自为政，园区之间缺乏联系与合作，重复建设突出。
四是政策优势减弱，营商环境有待改善。随着国家清理区域性优惠政策和园区政策的“普惠化”，国家级开发区原有优势丧失，而新的优势并未形成。有的国家级开发区不能主动适应经济新常态，不在改善投资软硬环境上下功夫，而依然在低人工成本、低地价和电价等要素成本上做文章，申报“国家级”的动机更多是想“吃政策偏饭”。总体上，国家级开发区的软环境建设，特别是行政效率、法制环境、融资机制、园区文化等方面都有很大改进和提升的空间。
五是土地空间饱和，粗放利用和污染现象未有效遏制。目前大部分国家级开发区已没有可利用土地，少数国家级开发区存在节能环保意识不强、土地利用粗放等现象，东部一些国家级开发区仍大量使用单层平面标准厂房，中西部有些国家级开发区仍有大量闲置未盘活的土地。
六是管理机构行政化，组织运营活力不足。我国的大部分国家级开发区由政府管理运营，国家级开发区管委会是政府派出机构，尽管管理机构精简，但随着时间推移，在机构、职能、人员等方面也日趋向行政区“看齐”；同时，地方政府从基础设施建设到招商引资、企业发展投入了大量的精力，这虽然能够集中优势资源，但也造成政企不分，降低了园区的运营效率。
三、准确把握新常态下国家级开发区发展的新趋势和特点
自国际金融危机特别是2013年以来，我国经济发展的国内外环境发生了深刻的变化，以往依靠生产要素价格及投入形成的低成本优势和驱动力不复存在或减弱，经济增长速度由高速进入中高速阶段，同时全球新一轮科技革命和产业变革正在兴起，在此背景下我国的国家级开发区也在进行结构性和功能性转变，并呈现如下几个趋向：
一是投资管理多元化。企业开始替代政府办园区，打破了政府单一主体。园区建设投资包括土地一级开发、园区内供排水、污水和垃圾处理等公共设施建设，甚至包括园区内的招商引资和园区管理，越来越多地交由具备专业资质的企业承担，园区地产的市场化配置和企业占比逐步增多。比较典型的园区企业如华夏幸福基业、联东U谷等，大多从房地产商转型为园区运营商，也有如联想、华为等知名企业开始利用自身产业做自备园区。企业化园区管理者一般通过提供产业投资等服务获取收益，以服务收费模式来实现良性循环。
二是产业结构服务化。随着城市产业结构的调整优化，许多大城市第三产业比重开始超过第二产业，形成以服务业为主导的经济形态。与此相适应，城市园区内的产业结构也在发生转变，由过去发展加工制造业为重点，逐步转向发展科创、总部、金融、文化、旅游等服务业，一些园区产业已由工业主导型转为服务主导型，新业态的园区正在不断涌现。
三是园区功能平台化。以往的国家级开发区主要以工业用地出售或以标准厂房出租给生产企业，承担的是生产载体的功能，现在的园区正在用“平台经济”的思维打造园区的平台内涵，园区成为低成本、甚至初期是完全免费的创新创业服务平台，不仅提供创客空间、孵化器、加速器等多样化的公共平台形式，而且还提供包括产品开发、资产孵化、客户融资、专业辅导、人员培训、物业运营等完整的产业链服务。
四是运营生态智慧化。过去建设园区主要是搞“几通一平”（如通路、通电、供排水、通讯、通宽带等和平整土地），现在园区对建筑、环境、服务要求越来越高，园区要进行整体的环境影响评价，要达到全域的绿色、低碳、节能减排等环保标准；同时，园区普遍“触网”，实行“互联网+园区”模式，运用大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，线上线下结合，产业发展和园区管理更智能、更高效。
五是产城融合一体化。国家级开发区或产业园区以往只重视招商引资和产业发展，随着开发强度和规模的扩大，职工生活和教育、医疗、文化等公共服务需求提升，居住与工作地点的通勤跨度增大，因而，传统园区重生产轻生活，没有体现以人为本的理念，由“产城分离”走向“产城融合”，实行土地集约、产业和人口集聚、城市功能完善以及整个商业价值的统筹，成为园区发展的必然趋势。
总体上看，如果把园区发展演进划分为时代的话，我认为，未来我国的国家级开发区或产业园区将开启4.0时代，目前正处在3.0时代并开始向4.0时代过渡。园区的1.0时代，注重工业生产，发展工业，建设工业国家级开发区（工业集聚区）是各地政府最重要的任务；2.0时代的园区，开始重视职工居民生活与园区科技功能，但是对科技研发尤其是公共服务平台建设的重视程度还不够；进入园区3.0时代，不仅重视园区的研发与商务办公（CBD），并且逐步拓展园区的总部、金融、创意、旅游和会展等服务功能；而4.0时代的园区是一个崭新的时代，园区的工业生产功能逐渐弱化，保留的是高端先进制造业，产城人一体化发展，市场活力进一步激发，创新、绿色、集约与智慧成为园区发展的主旋律。
四、推动国家级开发区转型升级创新发展的方向和措施
国家级开发区的发展一直受到国家的高度重视，特别是代表国家发展水准的国家级开发区有着严格的规划审核发展的要求。2014年，国务院办公厅专门发布了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号），2016年又颁发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（国办发〔2016〕14号）。尽管这两个意见主要针对国家级经开区，但对全国各级各类国家级开发区也有普遍指导意义，因而可以说，它标志着我国国家级开发区正式进入转型升级和创新发展的新的历史时期。
推动国家级开发区转型升级创新发展，必须明确其发展的目标定位。根据国务院指导意见，国家经开区发展要瞄准“四大目标”，即建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，成为大众创业万众创新的落脚地。而根据国家高新区“十三五”规划纲要，到2020年，国家高新区将基本形成新的发展动力和发展范式，实现“四个率先”的发展目标，即率先形成有利于“大众创业、万众创新”的创新创业生态；率先形成具有全球竞争力和高度活力的新型产业体系；率先形成经济、科技、生态有机统一，绿色、协调、共享的科技社区；率先形成全球链接辐射广泛深入的国际化发展平台。
总体上，新时期国家级开发区要围绕未来发展目标，着力在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型，通过落实五大发展理念和深化供给侧结构性改革，努力实现由追求速度规模向追求质量效益转变，由要素驱动为主向创新驱动为主转变，由工业制造业为主向制造业和服务业融合发展转变，由政府主导投资管理向政府与社会资本合作方式转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软硬综合营商环境取胜转变，由招商引资为主向招商引技引智为主转变。促进国家级开发区经济保持中高速增长，产业技术迈向中高端水平，在更高层次参与国际经济合作和竞争。具体提出如下建议：
一是整合资源，实施分层分类调控。针对国家级开发区过多过散的问题，各地方应以国家级开发区为龙头，采取“一区多园，分工协作”的形式，对省以下国家级开发区进行适当清理整合，把那些已有一定基础、地理相近、开发空间较大的园区，经审核可以纳入国家级开发区管理，这样既有利于带动地方园区盘活资源，也可以解决国家级开发区土地不足的矛盾。目前国家级开发区从国家级到省市级的“分层”调控机制相对健全，而“分类”调控机制还有待完善，除了经开区、高新区，还有国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区等，相互交叉重叠，需要进一步厘清各自的功能定位、地域范围、建设任务、管理主体等。
二是明确责任，多主体协同行动。国家级开发区转型升级不仅是指园区产业和入园企业，也涉及园区整体开发管理模式，还涉及各级政府部门的相关政策，因而需要明确各个不同主体的责任和任务，如企业会根据市场变化作出是否转型的决策，园区投资管理者要考虑投资收益、产业趋势和城市定位来制定转型升级规划，政府部门要按照国家提出的要求对国家级开发区出台有关促进转型升级的政策，各主体必须协同作战，一致行动，而最为关键的是企业，园区管理者和政府部门要围绕企业转型升级采取相关扶持或调整的政策措施。
三是产业融合，优化结构布局。国家级开发区要协调发展先进制造业和现代服务业，尤其是推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等现代服务业发展。鼓励建设各种形式的协同创新平台，积极探索建立国际合作创新园，增强科技创新驱动能力。东部国家级开发区要率先实现转型发展，提高在全球价值链及国际分工中的地位，中西部国家级开发区要依托本地区比较优势，提高承接产业转移的能力，防止低水平重复建设，促进现代化产业集群健康发展。
四是多元投资，探索企业化管理。积极探索吸收社会资本合作办园区，鼓励国家级开发区划出一部分土地由企业建设和管理“区中园”；支持同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，建立投保贷序时融资安排模式。鼓励通过设立创业投资引导基金、创业投资贴息资金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接平台。复制推广自贸区体制机制创新成果，探索在开放创新、科技研发、公共服务等方面创新国家级开发区发展模式。
五是有进有退，完善考核体系。把创新能力、品牌建设、规划实施、生态环境、知识产权保护、投资环境、行政效能、新增债务、安全生产等作为考核的主要内容，引导走质量效益型发展之路。以考核评估为导向，综合评价各个国家级开发区转型升级创新发展状态，通过动态管理，鼓励争先进位，并对“末位”园区实行“摘帽”降级处置。
