摘要：改革开放以来，中国工业生产能力经历了由短缺到过剩的历史演变。造成工业产能过剩的原因既有需求侧的也有供给侧的，需求侧的因素主要体现为基于预算约束的固定资产投资、房地产投资和外部需求的波动；供给侧的因素主要体现为：刘易斯拐点后资本投入的边际收益递减，工业用地扩张，自然资源的过度开发和利用，以模仿技术为主的技术进步模式；此外，政府采取放宽环保要求、维持僵尸企业和税收减免等措施所导致工业投资进入壁垒降低。工业产能过剩的经济影响表现在经济增长波动、工业品市场供需结构错位、僵尸企业、国际贸易冲突和金融风险等方面。化解和防范工业产能过剩的根本措施在于推进市场化改革特别是生产要素市场化改革、调整社会总需求结构、转变地方政府职能、加大国有企业改革力度、健全市场化准入和退出机制、推进产业政策改革。
关键词：改革开放40年；工业产能过剩；产能治理；供给侧；需求侧
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“传统产业转型发展问题研究”（GJSCX2017－02）
改革开放初期，中国工业生产能力极为有限。国家统计局数据显示，1978年中国原煤产量仅为6.2亿吨，天然气产量为137.3亿平方米，发电量为2566亿千瓦小时，粗钢产量为0.3亿吨，汽车产量为14.9万辆。经过40年的发展，很多产品生产从无到有、从小到大。2017年中国原煤产量增加了4.7倍，天然气产量增加了9.8倍，发电量增加了24.3倍，粗钢产量增加了25.2倍，汽车产量增加了193.6倍，其中汽车产量连续9年蝉联世界第一位。此外，空调、冰箱、彩色电视机、洗衣机、微型计算机、平板电脑和智能手机等一大批家电通信产品的产量和产能均跃居世界第一位。
当前中国大部分工业产品的生产能力处于世界首位，但与工业产品产量相比，除了天然原油存在严重产能不足、需要从国外引进因而产能利用率较高外，多数工业产品的生产能力存在利用不足问题。例如，2017年化肥产量为0.6亿吨，而2016年产能就已经达到1亿吨，2017年产能利用率只有60.8%；2017年水泥产量为23.4亿吨，产能为34.4亿吨，产能利用率为68%；2017年粗钢产量为8.3亿吨，而2014年产能就已经达到11.3亿吨，经过实施去产能政策2016年降为10.7亿吨；2017年各类钢材的产能利用率为70.9%。
考虑到电子信息技术在工业各行业的广泛应用，工业产成品在企业主营业务收入中所占比重较小（2016年为3.5%），因而当前中国工业产能过剩状况，主要反映了潜在工业品供给与市场需求（含外部需求）之间的过度供给关系。与国内迫切需要的高技术产品的供不应求相比，当前中国的大部分工业品，特别是与基础投资相关的产品，如钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝等，处于技术水平低下的产能过剩状态。产能过剩所体现的在一些领域的资源过度配置，必然会导致在高端消费品和服务以及高精尖技术装备及零部件、原材料等领域的短缺，这是改革开放以来中国工业生产能力得以大幅度提升之后出现的产能过剩与短缺并存的结构性问题。
一、1978年以来工业生产能力由短缺到过剩的历史演变
（一）商品短缺和供不应求时期
20世纪70年代末，中国明显处于科尔内［1］描述的短缺经济状态。由于国内资本严重不足，国家在计划安排经济建设和人民生活方面，重建设而轻消费，加之建设单位普遍存在的“投资饥渴症”现象，致使重工业所生产的生产资料严重短缺；消费品则因资本投入不足，加之技术水平低下，普遍处于凭票供应的极度短缺状态。短缺经济在工业发展中的结构性矛盾，突出表现为轻重工业比例严重失调，轻工业比重过低，一些人民生活必需的轻工业消费品严重短缺。改革开放初期，经过对轻重工业结构的调整，轻工业比重在1978—1982年上升了近8个百分点，轻重工业比重基本协调。
随着轻工业等加工工业的快速发展，20世纪80年代中期中国面临着基础产业与加工工业比例严重失调问题，表现为能源供给日趋紧张，全国普遍出现缺煤、缺电的局面，原材料供求缺口日益扩大，进口依存度大幅度提高。1981—1985年中国电力超前系数只有0.4，电力工业不仅没有超前发展，还落后于整个工业的发展。据估算，中国电力缺口在这段时期一直维持在25%左右，不少企业停三开四或停四开三，每年造成的直接工业产值损失近4000亿元。“七五”期间的后几年，虽然装机容量保持较大增长，但由于缺煤，已经形成的生产能力不能投入运行。1978—1988年原材料面临全面短缺，如1978年中国进口钢材863.8万吨，占国内钢材产量的1/3，并且保持直线上升态势，“七五”期间的后几年，中国每年进口钢材2000万吨左右，占国内需求的1/4。化工原料、基础元器件和有色金属也严重短缺，不得不依赖进口，在20多种大类进口商品中，原材料占2/3。
（二）消费品过剩和有效需求不足时期
经过20世纪80年代工业经济的快速发展，进入20世纪90年代，中国工业经济告别了短缺经济，开始相对过剩的新时代。这一时期的过剩主要集中于轻工业和日用消费品行业。例如，从1995年主要工业品产能利用率来看，中下游消费品行业产能利用率低于60%，其中家电行业（如彩电、空调和洗衣机等）产能利用率不足50%，仅有手表和卷烟等少数行业产能利用率达到70%以上；相反，中上游钢铁、有色、建材和化工等行业产能利用率均超过70%。此外，从工业增长速度来看，1999年工业增速下滑，其中重工业比较稳定，轻工业下降较为显著；从工业产品结构来看，高新技术产品增长速度快，高达40%—100%，消费品尤其是耐用消费品下降显著，大多数为负增长。
这一时期以需求约束为基本特征，面临的最大问题是有效需求不足，主要表现为：工业生产能力大量闲置，当时中国闲置的工业生产能力超过30%，而国外正常状态下闲置生产能力不超过15%；产品积压严重，如1998年全国积压产品总值超过6000亿元，占当年GDP的7.5%，而发达国家积压产品总值占GDP的比重一般不超过1.5%；价格指数持续负增长，企业平均利润率不断下降，1993—1998年钢铁企业利润率从每吨300元下降到几乎为零，企业年均利润率不足6%，低于当时银行贷款利率，制造业进入微利时代。
（三）消费品出口迅猛增长和重化工业品供销两旺时期
2001年底，中国加入世界贸易组织（WTO），伴随着国际产业转移和中国工业化进程的加快，中国工业品出口额保持高速增长。按照联合国《国际贸易分类标准》进行统计，2002—2011年中国工业制成品出口额从2970.6亿美元增加到17978.4亿美元，年均增长率高达22.2%。其中受国际金融危机的冲击，2009年中国工业制成品出口额负增长，年增长率同比下降15.8%。随着中国工业制成品出口额的高速增长，其占出口贸易总额的比重越来越大。2002年工业制成品出口额占出口贸易总额的比重为91.2%，2011年这一比重提高到94.7%。
1998年以来中国推行住宅商品化改革，加上住房消费金融的兴起，推动了21世纪初期中国房地产市场的繁荣，上海和北京房价暴涨，引发公众对住房价格的担忧，也引起了决策层对房地产投资的大讨论。2003年8月12日国务院颁布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，将之前作为供给主体的经济适用房纳入保障房范畴。这个政策促进了国内房地产市场的大繁荣，一线城市房价自此节节上涨，买房和房价成为全社会关注的热点。
与此同时，伴随着中国城镇化的加速发展，城镇居民消费重点逐步从生活必需品升级到与住房、汽车等相关的改善型耐用品，进而推动中国重化工业快速发展。2002—2011年中国粗钢产量由1.8亿吨增加到7亿吨，年均增长率为16.2%；中国粗钢产量占全球产量的比重从20.1%增加到45.7%，其中2009年中国粗钢产量超过了美国、日本、德国等排名世界第二名到第十名的总和；2005年以后，中国生产的钢材在产量和质量上不断提高，出口竞争能力逐渐提升，2006年中国成为钢材净出口国。此外，这段时期中国水泥、电解铝、平板玻璃和造船业产量也保持两位数的年均增长率，分别为13.7%、16.9%、15.9%和38.2%。
2008年国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，大批农民工返乡，经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需和促进经济平稳较快增长的十项措施，计划到2010年底，新增中央投资4万亿元人民币。顺应中央稳定经济增长的号召，各地纷纷出台了振兴经济的投资计划。房地产市场也加大了救治力度，很多中央企业开始进入房地产市场，推动了房价自2009年的新一轮暴涨。在房地产市场和基建市场的拉动下，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和造船等深受严重影响的重化工业，不仅扭转了产能严重过剩的颓势，而且重新进入了供销两旺局面。不仅民营经济纷纷进入重化工业，在位企业也普遍加大了投资规模。尽管国家相关部门强调对重化工业的产能过剩治理，但由于治理不得当，出现了越治理企业规模越大的局面。总体来说，在重化工业产品供不应求的局面下，相关部门强调产能过剩治理，许多人认为政府在限制民营重化工业扩张。
（四）后4万亿投资计划的产能过剩时期
2012年之后，随着4万亿投资计划的完成，国内经济开始进入后4万亿投资计划的产能过剩时期。在一定程度上，这次产能过剩是对2008年经济周期下行的继续，4万亿投资计划及其派生的20万亿元新增投资，仅仅延缓了2—3年国内经济滑坡。由于工业产能过剩加剧，2012—2016年中国工业生产者出厂价格指数（PPI）连续54个月下跌，这一走势一直持续到2016年9月。2012—2016年PPI分别为98.3、98.1、98.1、94.8和98.6，与2011年相比，2015年PPI回落了近11.2个百分点。从工业内部结构看，部分产能过剩较为严重的行业PPI下跌幅度更大。如2015年黑色金属冶炼和压延加工业、黑色金属矿采选业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、石油和天然气开采业PPI分别为83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%。
国家发展和改革委员会的相关统计数据显示，2013年中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等传统行业产能利用率明显低于国际水平，不到75%，风机产能利用率不到70%，光伏产能利用率不到60%。2013年上述五大产能过剩的传统行业投资负增长，其中钢铁行业投资下降22.1%，水泥行业投资下降6.5%，电解铝行业投资下降13.2%，平板玻璃行业投资下降8.5%，船舶行业投资下降41%。
值得注意的是，后4万亿投资计划后期的工业产能过剩涉及的行业和领域，既包括钢铁和水泥等传统行业，也包括多晶硅和风电设备等新兴产业，呈现出多行业同步过剩的新特点。产能过剩的一个直接后果是不少行业亏损扩大，企业经营困难。中国钢铁工业协会数据显示，2014年上半年，尽管88家重点钢铁企业经营状况有所好转，但仍有25家亏损，亏损面达28%。由于产能严重过剩，太阳能光伏产业面临生存困境，多数企业处于停工和半停工状态。
（五）供给侧结构性改革和产能过剩治理时期
2016年1月供给侧结构性改革政策提出，以化解产能过剩作为本次供给侧结构性改革的重点，到2016年第4季度，连续54个月为负值的PPI一举转正，长期困扰产能过剩行业的经济效益问题开始扭转。2017—2018年国家发展和改革委员会相继出台三项化解过剩产能的政策，主要集中在钢铁、煤炭和煤电行业。产能过剩背景下的供给侧结构性改革，成为2017年以来中国经济运行的主线。
化解过剩产能工作取得了阶段性成效。从存量上看，如2016年中国计划5年内压减粗钢产能1亿—1.5亿吨，2016—2017年中国累计压减粗钢产能1.2亿吨，提前超额完成5年内压减粗钢产能1亿吨的下限目标；2018年预计退出粗钢产能3000万吨，基本完成5年内压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标。2016年中国提出“用3—5年时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的任务，有望于2018年底基本完成。从增量上看，国家统计局数据显示，近两年中国工业产能增速不断下滑，接近零增长。
此外，2016年9月至2018年6月中国PPI持续处于通胀状态；中国钢铁和电解铝等行业产能利用率接近80%，供求关系改善，企业盈利水平稳步回升。从税收情况来看，随着供给侧结构性改革深入推进，部分行业产能过剩问题逐步缓解，工业税收走出2016年下降的局面，2017年以来，工业税收连续6个季度保持两位数增长，其中2018年上半年工业税收收入增速14.7%。
二、工业产能过剩的原因
（一）需求侧因素
1.固定资产投资增速过快及其不稳定性
固定资产投资是国民经济增长的重要力量，但相对于经济产出，投资具有更大的波动性。根据张四灿和张云［2］的测算，从波动的相对幅度来看，中国固定资产投资波动是产出波动的2.6倍。从这个意义上说，固定资产投资相对于国民经济增长，更像是一把不稳定的“双刃剑”和振荡器。由于国民经济中存在的软预算约束及其派生的“投资饥渴症”倾向，中国在1984年、1987年和1993年发生过三次投资过热及严重的通货膨胀问题，控制固定资产投资规模历来是一项艰巨的任务。但是，从1998年起，经济发展理念倾向于以积极财政政策推动固定资产投资，以实现扩大内需和拉动经济增长的目标。2002年以来，地方政府出于GDP锦标赛，通过各类平台公司对外筹资，推动固定资产投资活动迅速升温。地方政府和国有企业等国有投资主体的强大投资冲动，在软预算约束的体制条件下成为现实，投资需求不受自身现金回报的限制而无限扩张。
2.房地产的套利空间拉动供应链投资和产能扩张
2003年以来，中国商品房价格总体上保持连续上涨态势，①北京、上海和深圳等一线城市房价普涨10倍以上。房价上涨拉动了各界投资进入房地产业，推动房地产投资急剧扩张，住房在建投资规模屡破历史新高，对钢铁、建材、工程机械和家用电器等行业形成了强烈的市场需求。这些行业中的企业利润和工资收入高速增长，企业资本收益率和政府税收比重不断上升，而与房地产无关的制造业和高科技行业，则从成本和市场需求两个方面受损于房价和房租的上涨。表面来看是地方政府、开发商、银行和投资者共赢，一旦房价回落，大量囤积住房的投机者，不仅不再成为支撑房价上涨的力量，反而可能成为房价回落的最大助推力量。由此可以看出，以房地产投资为供给市场的各类工业行业，有庞大的、不可转换的专用资产，建立在以投机需求为主要推动力量、未来波折不定的房价之上，存在很大的投资风险。
① 除特殊年份，如2008年和2014年，但其后房价呈报复性急剧上涨态势。
3.出口拉动及其逐步收缩
自2001年中国加入WTO以来，中国总体出口规模持续扩大。不断扩大的外部需求，加之欧洲和美国的制造环节向中国转移，使中国在诸多工业领域成为世界制造中心。然而，进入2010年以来，中国制造业生产成本持续上升，与东南亚诸国相比，逐步失去了竞争优势。同时欧洲、美国和日本等发达地区和国家不承认中国的市场经济地位，中国成为世界各国反倾销、反补贴的主要诉讼对象。2018年以来，美国发起贸易对等诉求，并依据《301调查报告》②对中国发起贸易战。中国则采取“应试还牙”策略对美实施反制，双方贸易战持续升级。总体来看，目前中国工业对外依存度较高，受国际金融危机、贸易壁垒和贸易战的冲击，外部需求收缩，钢铁、家具、玩具、光伏和电子信息等行业可能由此陷入经营困境。
② 《301调查报告》的全称为《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》。
（二）供给侧因素
1.农村剩余劳动力向城市转移
改革开放以来，中国工业经济的快速增长与农村剩余劳动力向城市大规模转移，为工业增长提供了丰富的劳动力资源密切相关。Lewis［3］称之为劳动力无限供给条件下的经济发展或二元经济发展。这个理论较好地解释了1978—2000年中国工业经济的快速增长，也在一定程度上揭开了GDP年均增速9.7%、工业增加值年均增速11.4%的经济腾飞奥秘。2001—2010年经济增长朝着农村劳动力流动和城市固定资产投资增长的双要素驱动模式。随着城镇基础设施和住房投资的快速增长，中国城镇化速度呈加速趋势，城镇化水平由2000年的36.2%上升到2010年的49.9%，年均提高1.4个百分点。农村劳动力除进入工业领域外，也以更快的速度进入第三产业。随着包括工业部门在内的非农产业吸引劳动力的需求增速超过劳动力供给增速，2010年中国正式进入刘易斯拐点，15—59岁劳动年龄人口连续负增长。此后中国经济增长转为主要依靠资本投入驱动的模式，劳动贡献份额上升和资本贡献份额下降，引起潜在经济增长率的下降［4］。
2.资本要素投入快速增加
资本要素投入增长是形成生产能力的决定因素。以索洛和丹尼森为代表的新古典经济增长理论认为，决定产量的因素主要来源于两个方面：一是生产要素（资本和劳动）投入的增加，二是包括技术进步、生产要素质量提高、资源配置效率改善、组织和制度创新、规模经济等在内的全要素生产率（TFP）的提高。一定程度上说，资本深化（资本劳动比）是提高劳动生产率的重要条件。针对中国的实证研究表明，快速的资本积累是驱动经济增长的最主要因素，同时带来的资本深化是劳动生产率快速提升和资本生产率下降的主要原因。2006年以前TFP与资本深化呈正相关关系，2006年后过度的资本深化造成的效率损失（直接表现为产能过剩）对TFP产生了明显的负面影响［5］。
3.工业用地供给持续增加
2016年中国城市建设用地面积约52761.3平方千米，比1981年增长6.9倍，年均增长率为6.1%。城市工业用地占城市建设用地面积的20%左右，城市工业用地增长事实上也成为推动工业增长的一个因素。在注重GDP增长的政绩考核体系下，地方政府官员倾向于利用土地产权模糊和金融体系软预算约束的制度漏洞，对土地资源进行强有力的控制，以实现招商引资的目的。不同于商业住宅用地价高者得的土地出让逻辑，地方政府为获得未来的税收，通常在土地征用和基础设施开发之后，以很低的协议价格甚至“零地价”提供给工业投资者，诱使大量投资进入工业领域。此外，由于土地使用权的购置成本不属于沉没成本，土地使用权的转让能为投资方提供额外巨额收益，形成对企业投资的实质性补贴，产能投资额越大，企业获取的投资补贴越多。显然，巨额的投资补贴会使企业在产品市场之外获取额外的投资收益，进而显著地扭曲企业的投资行为，增加企业利润最大化时的产能投资和产量［6］。
4.自然资源的开发与利用
按照拥有量是否超出人类需求，自然资源可以分为稀缺性自然资源和非稀缺性自然资源。经济学研究的自然资源是相对于人们的需求，存在因供给不足而导致人们渴望占有的稀缺性资源。非稀缺性资源是指资源数量超过了人们渴望获得的数量，如空气、阳光和水等，通常被视为人类使用自然资源进行生产的自然环境。根据经济学原理，自然资源的稀缺可以通过市场的价格机制得到解决。价格机制发挥作用的前提是，自然资源私有和自由交易制度。在中国自然资源归国家所有，大部分由所在地方政府支配，自然资源开采权具有半计划、半市场化的特点。由于自然资源产权制度模糊和委托代理机制不明确，获得采矿权的一级市场价格明显低于自然资源在二级市场的价格，这为套利提供了空间。由于采矿权价格不能反映资源稀缺程度，中国自然资源存在非再生资源廉价开发和可再生资源过度开发问题。由于稀缺性自然资源的过度开发与利用，造成人与自然的冲突，作为自然环境的空气、阳光和水等，由非稀缺性自然资源转化为稀缺性自然资源。
5.技术进步
根据索洛的经济增长理论，当人均收入进入一个新的增长阶段之后，除了技术进步，其他任何要素的增加都不能推动经济增长。来自企业界的调查表明，目前国内所有生产要素中，最稀缺的是核心制造技术。作为技术创新的主要来源国，发达国家牢牢占据着全球产业竞争的战略制高点。作为发展中国家，改革开放初期中国与发达国家在制造技术上差距巨大，通过技术模仿获得了支撑中国成为世界工厂的各类制造技术。具体途径包括：利用外商投资及其技术外溢的作用（特别是合资企业）；引进技术，包括利用市场大单引导技术转让；引进技术消化吸收后设备的国产化；技术模仿，拆解设备的反向工程；与国际研发机构和顶尖院校合作开发技术。国内的技术进步案例很少是通过自主技术创新实现的，在模仿技术主导的时代，由于缺乏合理的技术识别和评价机制，一些技术被政府当成自主创新技术加以大力扶持，甚至各地争抢建设产业园区，导致技术在不能升级状态下的大量复制，出现诸多低水平重复建设现象，如遍布全国各地的机器人园区。
（三）政府促进投资的各种政策
1.放宽对企业的环保要求
在财政分权和地方政府现行晋升体制下，为吸引投资以增加GDP和本地税收，地方政府人为地放宽对企业的环保要求，放松环境监管，甚至默许和纵容企业污染环境的行为。地方政府提供给企业的优惠条件实质上是将企业成本外部化，部分私人成本转嫁给社会，使私人成本低于社会成本，造成负外部性。在负外部性条件下，基于利润最大化最优决策下的企业最优产量高于社会最优产量，从而导致产能过剩。此外，由于环境监管部门、司法部门和地方政府往往无法相互制衡，加上环境监管部门上下级之间的信息不对称，使得环境成为地方政府竞相消耗的“公地”，造成“公地悲剧”。③
③ 尽管目前环保监管执法已日益严厉，但相对于国内环境承载能力，高排放、高污染行业的生产规模仍然过大。
2.国有企业退出决策的激励扭曲
消除产能过剩的关键在于降低企业的退出壁垒。地方政府出于政绩和税收目的，往往通过行政干预形成产能过剩企业的高退出壁垒，阻碍企业退出市场，加剧产能过剩。相比民营企业，国有企业的资产专用性更强，企业转型困难。当遇到经营困难时，地方政府为维持经济增长目标和社会稳定，倾向于通过各种途径阻碍国有企业退出，甚至发放财政补贴。地方政府的这些行为变相强化了国有企业的资产专用性，扩大了企业的过剩产能。在中国产能过剩行业中，国有企业所占比重较高，国有企业的退出还面临着利益集团之间的博弈。当国有企业经营困难时，往往会得到地方政府的财政补贴，成为死而不僵的僵尸企业。
3.产业政策
现阶段中国的产业政策主要体现在保护幼稚产业、选择和扶植主导产业、调整和援助衰退产业等三个方面，带有较强的选择性产业特征。保护幼稚产业是对于被认为适合本地生产、具有动态比较优势的产业，如汽车产业和战略性新兴产业，通过关税和非关税保护、外汇管制、税收减免、科技补贴、优惠金融等政策，将其隔离在具备国际竞争优势、来自外国竞争者的直接竞争之外。在新兴产业成长初期，政府扶持政策给投资企业带来了大量补贴性收益，并使企业能以较少的投资撬动大的投资项目，诱发企业的各种寻租行为，易于导致技术水平较低时的大规模产能扩张和过剩。选择和扶植主导产业是地方政府加快各地经济发展的普遍做法。2002年以来，地方政府把钢铁、有色金属、平板玻璃和造船等行业作为主导产业进行扶植，加之来自房地产和基础设施投资市场的强劲拉动，推动了这些行业的迅猛发展。这也是导致这些行业在需求增速放缓之后普遍陷入产能过剩的一个重要原因。调整和援助衰退产业是欧洲和美国等发达地区和国家对资源枯竭产业的做法，在中国主要表现在对产业过剩行业的去产能治理上，政府部门倾向于保护国有企业利益，而民营企业易于被政府的各种行政或类行政性技术措施淘汰出市场，一定程度上加剧了国进民退局面和国有企业的软预算约束倾向，导致僵尸企业现象或国有企业为追求经济效益盲目扩大投资问题。
三、工业产能过剩的经济影响分析
（一）影响经济稳定增长
为应对国际金融危机，2008年底中国推出4万亿元等一揽子经济刺激政策。这些投资大约在2010年前后开始转化为产能，正赶上国内外需求疲软，导致过度投资引起的产能过剩。2013—2016年中国工业投资年均增速仅为5.8%，相比2009年回落了19.2个百分点。国际金融危机后，工业投资占全社会固定资产投资的比重持续下降，但2016年仍然维持在37.6%。2013—2016年中国全社会固定资产投资年均增速为8%，比2009年下降了近22个百分点。考虑到目前投资需求对中国GDP的贡献仍然较大，因而全行业固定资产投资增长速度下滑将导致中国经济增长速度回落。2015年中国粗钢产量同比下降2.2%，煤炭产量同比下降4.9%，若未来三年每年减产10%，每年将直接拖累GDP增速0.3—0.4个百分点［7］。
（二）导致工业品市场供需结构错位
海外代购现象和中国消费者在海外大量购物的现象说明，优质消费品在中国市场上处于严重短缺状态。这与中国工业品市场的供需结构错位有关，也与中国作为发展中国家实施的相关贸易保护政策有关。工业供给结构不能适应需求结构还表现在重化工业在产能过剩情况下的过快增长。2002—2011年中国粗钢、水泥、电解铝和平板玻璃等行业的产量均保持两位数的年均增长率，其中2008年中国启动4万亿元等一揽子经济刺激政策后，投资的增长速度超过了市场需求的增长速度。2011年恰逢历史上最严厉的房地产调控政策，房地产行业进入大萧条，上游产业如钢铁、水泥和平板玻璃等行业的需求遭受冲击，加上国际金融危机和欧债危机的蔓延，世界经济复苏乏力，国内外需求疲软，中国工业品市场供需错位，供过于求。从PPI来看，2012—2016年中国PPI连续5年下跌，其中房地产上游行业PPI下跌幅度更大，如2015年黑色金属冶炼和压延加工业PPI同比回落16.7个百分点。从工业企业利润来看，2012—2015年规模以上工业企业利润年均增长率仅为1.7%，其中2015年利润同比下降2.9个百分点。PPI和工业企业利润增长率的回落，反映了中国工业品市场需求疲软。
（三）产生僵尸企业和失业救助等问题
2018年4月9日国家发展和改革委员会发布《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》，明确指出把处置僵尸企业作为化解产能的重要抓手。2016年以来，中国扎实推进化解煤炭过剩产能和防范化解煤电产能过剩风险各项工作，成效显著。累计退出粗钢产能超过1.2亿吨，煤电产能超过5亿吨，提前超额完成年度各项目标任务，其中累计分流安置职工110多万人。2018年中国化解过剩产能目标任务明确，退出粗钢产能3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务；力争化解煤炭产能1.5亿吨左右，确保8亿吨煤炭去产能目标实现三年“大头落地”。按照前两年化解产能的效果，2018年中国预计需分流安置职工32万人左右。与前两次去产能相比，本轮化解产能对就业的影响相对较小。一是中国的产业结构不断优化，2015年中国第三产业增加值占GDP的比重超过50%，第三产业吸纳就业的能力强于第二产业，能有效地缓解工业下岗职工的就业问题。二是本轮化解产能更多地采取兼并重组而非破产重组的方式。
（四）易于引发国际贸易冲突
大规模的产能过剩必然推动企业在海外寻找过剩产品市场，一定程度上可能引起各国国际收支的再平衡，甚至引起贸易争端。近年来，中国通过“一带一路”倡议，支持装备走出去和推进国际产能合作，不仅注重消费品更注重投资品出口。然而，美国贸易代表办公室2018年3月31日向国会提交《国别贸易壁垒评估报告》，指责中国是全球最大的钢铁生产国和出口国，政府政策导致产能过剩，并向全球市场倾销，中国的产能过剩伤害了美国的工厂和工人。尽管美国进口钢铁中来自中国的份额不足2%，但美国声称为了防止中国钢铁在其他国家的转运，对主要贸易伙伴向美国出口钢铁征收25%的关税。虽然2018年7月以来的中美贸易争端源于巨额贸易赤字、强制技术转让、国有企业市场扭曲和知识产权保护等因素，但美国瞄向中国、对全球范围钢铁和铝征收关税的举动说明，过剩产品出口易于引发国际贸易冲突。
（五）酿成金融风险甚至诱发金融危机
国际金融危机以来，中国工业产能利用率和净资产收益率持续走低，而资产负债率不断上升。这一变化趋势在产能过剩行业更为显著，如重工业和国有企业相对集中的行业。2015年中国重工业和国有企业资产负债率分别为65.9%和66%，与2007年相比，分别提高了5.8%和7.7%；中国重工业和国有企业净资产收益率分别为3.4%和1.5%，与2007年相比，分别下降了11.6%和13.4%。中国产能过剩行业多为资本密集型行业，资产负债率较高。当产能投资过剩时，企业产能利用率下降，资本回报率下降，进而导致企业净资产收益率下降，企业就会存在流动性风险，即偿还债务的能力减弱。政府干预不当往往使得经营不善的国有企业难以退出市场，为维持正常经营，企业不得不进行债务融资，导致资产负债率进一步提高。当中国财政和货币政策收紧时，企业的流动性风险可能加剧，并通过上下游企业和金融机构迅速向外蔓延，酿成金融风险甚至诱发金融危机。
四、建立化解和防范工业产能过剩的市场经济体制
（一）加快完善市场体系，充分发挥市场优化资源配置的功能
市场调节并优化资源配置的关键：一是企业能够依据市场信号，自由决定价格、成本、投入、采购和销售。二是企业根据市场信号，自由做出投资决定。三是资本、劳动、土地和技术等生产要素的价格由市场决定。四是依据市场需求做出企业的资本分配或影响资本分配的决策。五是严格遵守《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》等相关法律法规。六是企业上述决策不受政府的重大干预。为了实现上述目标，必须加快完善市场体系，发挥市场在资源配置方面的决定性作用。当前完善市场体系，最重要的是推动土地、金融和技术等要素市场改革。土地市场改革关键在于打破城市国有土地和农村集体所有制土地之间的行政壁垒，实现同地同权和自由交易。金融市场改革除了加快推进利率市场化和完善多层次资本市场外，应重点解决对外开放问题，在开放的同时逐步解决直接融资、影子银行和债券市场的结构性问题，建立强大的宏观审慎监管框架，降低跨境资本流动的风险，在改进优化信用评级、会计审计、税收等基础上扩大开放金融市场的深度和广度。
（二）调整总需求结构，引导产能过剩行业要素资源有序转移
工业产能过剩的需求侧原因在于中国固定资产投资率偏高和消费率偏低。在固定资本投资中，政府投资和房地产投资占有很大的比重，而且这两类投资的动力主要出自行政长官的意志和房地产套利投机，而非出自于消费市场扩张所引发的引致需求。这在一定程度上可能形成为投资而投资的倾向，投资的目的不是为了创造更好的消费，而是为了更大范围地扩大投资。不仅为原材料和投资品市场释放了扭曲的、供不应求的市场信号，推动社会资金流入这些领域，并且大多数投资项目由于缺乏现金流回报，引发项目运营过程中的资不抵债等问题，给地方政府及其融资平台的再融资带来了困难。因此，解决工业产能过剩问题的宏观思路，在于严格约束地方政府的资源动员能力，完善以质量和效益为核心的绩效考核机制，将更多的公共资源从项目建设中转移到提供公共服务中来，提高老百姓的消费意愿和消费能力，提高消费在国民经济总额中的占比。
（三）深化财税体制改革，促使地方政府向公共服务型政府转变
转变政府职能，有利于更有效地发挥市场机制配置资源的决定性作用。一是完善地方政府政绩考核体系。弱化GDP权重，强化资源消耗、环境污染、科技创新和安全生产等指标的权重。例如，推进绿色GDP核算体系，健全资源环境的产权制度和用途管制，改革生态环境保护管理体制。编制资源环境资产负债表，明晰资源环境承载能力测度和计量，设置生态保护红线，并对地方政府官员实行资源环境离任审计，建立损害责任终身追究制度［8］。二是深化“放管服”改革。首先，大力推进简政放权，减少政府审批。以市场为导向，以负面清单为原则，减少企业社会性和制度性交易成本。强化地方政府投融资风险责任约束，减少和规范地方政府的投融资行为，实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。其次，坚持放管结合，创新监管理念和方式。保证监管公平、公正，确保市场经济健康有序发展。最后，推进服务型政府建设，提高服务供给能力和质量。
（四）深化国有经济结构调整与改革，妥善处置僵尸企业
国有企业改革是供给侧结构性改革的重要方面，国有企业供给侧结构性改革以增强微观经济主体活力为目标。一是引资本和转机制相结合，积极推进国有企业混合所有制改革。在关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业，开展混合所有制改革试点示范，推动机制转换，减少社会公共成本；推动集团公司整体上市，引入合格战略投资者；在防止国有资产流失的红线范围内，鼓励地方国有企业探索新模式和新机制，提升其市场活力和竞争力。二是化解产能，处置僵尸企业，优化国有企业结构。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制的决定性作用；放宽非公有经济市场准入，消除各种隐形壁垒，引入竞争，提升行业市场化程度，增强国有企业竞争力；大力实施企业兼并重组，优化存量、引导增量、主动减量，健全国有资本合理流动机制，完善企业退出机制。
（五）健全市场化准入和退出机制，激活微观经济机制和发挥企业家精神
放松市场准入，构造国有企业和民营企业公平竞争的市场环境，有利于充分发挥微观经济机制和企业家精神的作用。推进政府简政放权，地方政府通过制定负面清单“非禁即入”的方式，放松对微观经济的过度管制，能有效地促进公平竞争环境的形成。差异性或歧视性的准入条件和竞争环境将扭曲企业投资行为，造成资源错配。这种资源错配在钢铁、煤炭和水泥等准入管制相对宽松的行业，更多地表现为产能过剩，在电信和石油等准入相对严格的行业，则更多地表现为企业经营效率低下。此外，要健全市场化退出机制，化解产能过剩的另一条路径是加快过剩产能的淘汰速度。为此，需要以市场化为导向健全退出机制，如可以建立以妥善安置下岗职工为重点的行业援助退出机制，而不宜采用行政手段强制淘汰落后产能，并且需要进一步规范地方政府对本地僵尸企业的各种补贴行为。
（六）推进产业政策改革，从选择具体行业转为支持基础研发
产业政策应该以无歧视性的间接手段为主，通过地方竞争来发挥市场机制的作用，实现资源优化配置。应该放弃带有强烈计划经济色彩的选择性产业政策，转为推进市场体制改革和完善市场机制，以增进市场协调功能和优胜劣汰机制的方式，推动产业发展和产业结构动态调整。此外，可以考虑实施市场友好型的功能性产业政策，具体内容包括：进一步完善环境保护的法律和制度；加强知识产权保护；支持基础性研究，对于具有较强外部性的应用性研究提供资助；收集、整理、研究和发布行业信息、技术发展趋势、经济运行信息，为行业信息交流和研讨提供公共平台等［9］。
参考文献
［1］亚诺什·科尔内.短缺经济学［M］.高鸿业译，北京：经济科学出版社，1986.
［2］张四灿，张云.政府干预、总需求结构失衡与中国经济波动［J］.中央财经大学学报，2018，（7）：89－100.
［3］Lewis，A. Economic Development With Unlimited Supply of Labor［J］.Manchester School，1954，22（2）：139－191.
［4］蔡昉.农村劳动力转移潜力耗尽了吗?［J］.中国农村经济，2018，（9）：2－13.
［5］杨志云，陈再齐.要素生产率、资本深化与经济增长——基于1979—2016年中国经济的增长核算［J］.广东社会科学，2018，（5）：41－51.
［6］江飞涛，曹建海.市场失灵还是体制扭曲——重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展［J］.中国工业经济，2009，（1）：53－64.
［7］纪志宏，纪敏，等.中国式产能过剩——风险·症结·治理［M］.北京：中国金融出版社，2018.
［8］曹建海.重在完善产能过剩的防范机制［J］.求是，2015，（8）：35－37.
［9］江飞涛，李晓萍.直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷［J］.中国工业经济，2010，（9）：26－36.
郭文，湖北荆州人，博士研究生，主要从事工业投资和产业升级等研究。E-mail：76412073@qq.com
