摘要：社会、学界和政府部门对“新基建”的认识经历了一个逐步深化过程，“数字基建”是“新基建”的内核。“新基建”具有新技术、新高度、新领域、新模式、新业态、新治理等“六新”特征，是“新基建”为中国经济“赋能”的条件。“新基建”具有3重属性，因而有3条途径可以为中国经济高质量发展“赋能”：（1）作为固定资产投资行为，“新基建”具有乘数效应，可以带动经济增长，并且与传统基建相比，“新基建”更能促进经济“包容性”增长；（2）作为现代基础设施，尤其是数字化基础设施，可以为经济数字化转型提供底层支撑；（3）作为数字化平台，“新基建”为中国经济发展提供了新动能，推动产业融合发展、形成产业新生态，为构建现代产业体系和经济体系服务。其中，第1条途径是短期效果，后面2条途径具有长期效果。为有效发挥“新基建”的赋能效应，需要正确处理好传统基建与“新基建”、“建”与“用”、政府与市场、创新与治理等四大关系，促进中国经济数字化转型和高质量发展。
关键词：新型基础设施建设（新基建）；赋能；数字化平台；高质量发展
基金项目：国家社会科学基金重点项目（19AJY013）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）项目；中国社会科学院大学教改创新项目（JGCX2020022）
一、“新基建”概念和功能：一个逐步深化的认识过程
（一）什么是“新基建”
自2018年底中央经济工作会议提出“新型基础设施建设”（“新基建”）以来，关于什么是“新基建”，社会上和学术界有不同的理解。
最早，主要是新闻媒体报道，认为5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等七大领域是“新基建”。不同学者从不同角度对“新基建”进行了论述，吴绪亮（2020）认为，传统基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，而新型基础设施虽然在某些领域也表现为一定的物质工程设施，比如5G网络和数据中心，但更多的则体现为代码、APP、软件、标识和标准这样的虚拟形态，具有数字化、网络化、智能化的特征，这与铁路、公路、机场等传统基础设施的产品形态有很大差异[1]。盛磊等（2020）认为，新型基础设施是以适应新一轮科技革命变革需要为导向，以连接为基础，以计算为核心，支撑数据的感知、连接、汇聚、融合、分析、决策、执行、安全等各环节运行，并提供智能化产品和服务的新一代数字基础设施体系，具有技术更新迭代快、软硬兼备、协同融合等主要特征[2]。黄群慧（2020）认为，新型基础设施应该是新型工业化的基础设施，不仅包括新一代智能信息基础设施，而且还应包括与绿色化相关的各类基础设施；不仅包括“七大领域”，还应包括支撑不断深化拓展的新一轮科技和产业革命的各种基础设施[3]。
2020年4月20日，国家发改委对新型基础设施的范围正式作出解读，指出新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施3个方面[4]。国家发改委也强调，伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的。
显然，社会、学界和政府对“新基建”的认识经历了一个逐步深化的过程。本文认同国家发改委对新型基础设施的解读，认为数字化是新型基础设施的核心要素，“数字基建”是“新基建”的内核。
（二）关于“新基建”功能的认识
关于“新基建”对中国经济社会发展具有什么样的作用和功能，社会各界尤其是学术界主要存在“大小”“长短”“强弱”等方面的讨论。
1、“新基建”规模的大和小，以及对经济增长贡献的大和小
学界等关于基础设施、新型基础设施促进经济发展已经有了较为充分的论证，但以定性分析为主。马荣等（2019）分析了在新型基础设施的构建下，信息化技术示范区带动的区位关联性以及产业高级化的效果将突破普通积累效应，并且通过结构革新对经济行为实现持续强化的乘数式增速[5]。姜卫民等（2020）对比我国现阶段总体投资乘数和“新基建”投资乘数，论证了“新基建”政策的必要性，对于经济增长具有促进作用[6]。钞小静（2020）认为，“新基建”主要通过动能转换、结构优化与效率提升3个层面促进中国经济高质量发展[7]。然而，也有学者认为“新基建”的拉动效果有限，刘世锦在北京大学国家发展研究院朗润·格致论坛上提到，目前我国各省份出台的数十亿基建投资计划，实际上是多年的投资计划，且大部分内容还是传统基建，“新基建”占比仅为10%，“还是挑不起大梁”[8]。
2、“新基建”主要是长期作用，还是短期作用
最早“新基建”的提出是2018年12月召开的中央经济工作会议，但并未受到过多关注，真正热议的时间是2020年上半年，是在新冠肺炎疫情爆发后造成经济“停摆”及大幅下行之际，社会各界广泛认为通过刺激“新基建”，加大投资力度，发挥逆周期调节作用，可以促进中国经济摆脱衰退的阴影；加上与“新基建”相关的新经济、“线上”经营活动等在“抗疫”中发挥的出色表现，不少学者认为，“新基建”在短期内刺激经济可以发挥大作用。随着我国“抗疫”取得阶段性胜利，更多学者认识到，“新基建”不仅具有短期刺激经济的作用，更表现为对中国经济转型具有长期作用，是中国经济数字化转型的重要支撑。刘世锦认为，“新基建”具有长期意义，但是短期内应对疫情、刺激经济需要更加审慎。陈永伟表示，基础设施主要在于奠定长期发展基础，未必适合用于作为短期调控政策，且2020年“新基建”的投资总量大约为1.1万亿，体量难以达到有效对冲疫情影响的效果[8]。这些学者肯定了“新基建”的前景，但是认为在后疫情时代，“新基建”作为短期逆周期调控政策有效性难以保证。一些学者则认为，“新基建”既有短期稳投资、稳增长、稳就业、防疫情的作用，也有作为信息社会、数字经济基础，促进传统产业转型升级、释放经济增长潜力、提高国家科技竞争力的长期作用，如朱敏（2020）[9]、林火灿（2020）[10]、何自力（2020）[11]等。
3、“新基建”需要强刺激，还是弱刺激
“新基建”被提出来的时候，不少媒体将“新基建”与2008年的“四万亿计划”相提并论，既为“新基建”刺激政策的出台欢呼，又担心引发新一轮产能过剩。在学术界，主流意见并不主张对“新基建”搞“强刺激”，因此，不能把“新基建”弄成又一个“四万亿”计划。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议《2020年国务院政府工作报告》中再次强调重点支持新型基础设施建设；并反复强调稳就业、稳投资等“六稳”目标和完成保就业、保民生等“六保”任务；面对疫情，没有提出全年经济增速的具体目标，这些都表明，我国不再将经济着眼点放在强刺激上，而是将更多注意力集中到就业、民生和经济结构优化工作上。这为避免对“新基建”投资过度刺激提供了良好的社会条件。
二、“新基建”具备为中国经济“赋能”的条件
“新基建”并不是“新的基建”，而是具有“质”的规定性。概括地说，“新基建”具有新技术、新高度、新领域、新模式、新业态、新治理等“六新”特征，这是“新基建”具备为中国经济“赋能”的条件。
（一）新技术
“新基建”应用的不是单一的产品技术或工业生产技术，更多的是指以数据为中心，结合信息网络和融合创新并形成循环作用的新技术链。具体来看，“新基建”包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施3个方面的内容。其中信息基础设施的建设源于5G、云计算、区块链、数据中心等新一代信息技术的演化，在此基础上，对互联网和人工智能等新技术的深度应用又进一步产生了以智能交通基础设施、智慧能源基础设施为代表的融合基础设施，信息融合得到的创新基础设施反过来还可以继续支撑科学研究、技术开发和产品研制，进而促进新一代的信息技术研究。由此可见，新一代信息技术在这三类基础设施中的作用过程形成了一个从技术开发到产品升级再到配套服务的全新技术链[12]。
（二）新高度
从战略定位的顶层设计看，“新基建”的战略目标更加长远。基于以数字化、网络化和智能化为特征的新时代环境，“新基建”瞄准的是未来中长期经济的高质量发展，通过加强网络型基础设施建设推动产业结构化变革，进而占据全球新一轮科技和产业革命的先机，谋取未来国际竞争优势，这与新一轮技术变革浪潮和“数字中国”战略一脉相承。因此，与传统基建着眼于短期需求和经济增长相比，“新基建”更多地立足于高端化、高质量、高附加值的科技创新发展，侧重产业的转型升级和现代产业体系的构建，相关战略和决策具有前瞻性且作用时间更长。
（三）新领域
与以“铁公机”为代表的传统基建相比，“新基建”涉及的领域更加广泛。从横向上看，传统基建主要投资于铁路、公路、机场、港口、水利等基础设施，“新基建”则集中于5G基站、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等建设领域，在补齐传统基建的基础上，大力开拓智慧物流、智慧城市、智慧医疗、远程教育等新兴建设。从纵向上看，“新基建冶具有关联度高、就业面广的特点，因此，具备了“一业带百业”的倍扩效应——每个基础投资领域都助益于他们所联系的上下游关联方，可以带动整个行业的产业链发展。如物联网的建设将拉动现代制造业、现代农业、物流业、零售以及金融服务业等一系列相关产业的业务扩展。
（四）新模式
相对于传统基建，“新基建”具有高技术、高收益、高风险的特点，为分散经营风险，“新基建”的投融资模式更加多元化。传统基建基本上是由地方政府、国有企业建设实施和运营，投资经营趋于“中心化”；而“新基建”涉及的产业范围非常宽泛，基于平台经济，政府鼓励不同民营资本进入，由民营企业主导建设和运营，这将有助于形成更庞大的投资经营群体，整体趋向于“去中心化”开放式包容发展模式。另外，“新基建”的融资来源更加多样，传统基建的资金主要靠地方政府和国有企业募集，但“新基建”资金可能更多来源于民营企业、产业投资基金等社会化资本。
（五）新业态
“新基建”本质上是信息化经济的升级发展，与传统基建相比衍生叠加出了更多高科技、低耗能的新环节和新活动。因为在建设5G、人工智能、工业互联网等新一代信息基础设施的同时，“新基建”在传统基建的框架建设中赋予了实体经济数字化、网络化、智能化的灵魂内涵，开拓出如智能控制、智能机床、智能汽车、云平台、电子商务等新型市场，从而推动生产运输和销售管理等产业环节的创新发展。不仅如此，相比于传统基建，上述智能化的市场活动资源消耗少，环境污染少，更加符合新经济可持续发展的要求，二者结合充分表现出“新基建”以人工智能和绿色环保等为特征的新经济业态。
（六）新治理
一方面，和传统基建政府发挥主导作用、“大包大揽”或成为基建项目实际上的业主不同，由市场来配置其需要的资源、由企业来完成“新基建”全过程建设的情形越来越多，政府在其中所扮演的角色将与传统基建有很大不同，因而也会带来大量新的社会治理问题。“新基建”与数字经济高度关联，对“新基建”的治理也要与数字经济相适应。比如，数据平台的利益分配涉及隐私保护、知识产权交易和国家安全防范等问题，为此，治理要尽量走到问题的前面。另一方面，以5G、数据中心为代表的“新基建”对于数据收集、处理、分析的几何级提升，为“高质量”决策和治理提供了所需要的数据（包括精度、结构和维度），从而也大力助推了国家治理体系和治理能力现代化的提升。
三、“新基建”赋能中国经济高质量发展的途径
“新基建”具有3重属性：一是固定资产投资，二是现代基础设施，三是数字化平台。不同属性正好从不同角度诠释了“新基建”赋能中国经济高质量发展的途径。首先，“新基建”是一种固定资产投资行为，投资就具有乘数效应，可以带动经济增长。在当前中国经济下行态势下，通过加大“新基建”投资力度，可以发挥投资的“逆周期”调节作用，这对于当前做好“六稳”“六保”工作，具有重要意义。但是，仅从投资的角度来理解“新基建”显然是不够的，因为通过投资来拉动经济增长只具有短期效果。其次，“新基建”属于现代基础设施，并且是数字化基础设施，基础设施是一个经济社会的“地基”，作为数字化基础设施的“新基建”可以为我国经济数字化转型提供底层支撑。这一点，显然具有长期的深远意义，这是我国迎接第四次工业革命的依靠和支撑。再次，“新基建”中的“基”与其说是“基础设施”，还不如说是“平台”更贴切，作为数字化平台，“新基建”为中国经济发展提供了新动能，一方面，新型基础设施的形成促进了新技术、新产业、新模式、新业态等新经济的发展；另一方面，新经济发展可以为传统产业进行数字化赋能，使得传统产业“如虎添翼”、焕发新的生机活力。这具有长期效果，即新型基础设施的建设和形成不仅有利于推动制造业高质量发展，而且有利于推动先进制造业和现代服务业融合发展、推动数字经济和实体经济融合发展，从而形成产业新生态，为构建现代产业体系和经济体系服务（详见图1）。
图1“新基建冶的3重属性及其赋能经济高质量发展的途径
（一）“新基建”投资促进“包容性”经济增长
作为固定资产投资的一种重要形式，基础设施建设首要的作用就是带动经济增长。投资将通过一系列复杂的产业关联与传导机制带动经济发展，表述投资增量对经济拉动作用大小的概念是投资乘数。基础设施建设具有“乘数效应”，即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。投资乘数有不同的测算方法，本文利用投入产出法进行测算。
常用的投入产出模型是一种开启式模型，即以中间产品（第一象限）为核心，以总产品为研究对象，以最终需求为外生变量建立的模型，衡量的是最终需求变动与总产出变动之间的乘数效应。如果将最终需求中的消费及初始投入中的劳动者报酬内生化（所谓“居民部门”），归并到第一象限，则这时所构建的模型称为局部闭模型[13]。相对于开启式模型，局部闭模型通过将外生变量内生化，使投入产出完全经济联系扩展到原本外生的变量，不仅能够反映居民消费、劳动报酬与其他部门之间的相互影响，而且使投资作为外生变量对居民消费的影响更加全面和深入，通过收入与消费的连锁正反馈，使国民经济各部门的产出及收入都得以更大程度的提高，这是传统投入产出开启式模型所不具备的[14]。由投入产出表中的基本关系式AX+Y=X，可以得到局部闭模型：
式中Xn+1为加入消费部门的n+1维总产品列向量，Yn+1为减去消费列的n+1维最终产品列向量，An+1为加入消费部门后的n+1阶直接消耗系数矩阵，（I-An+1）-1即为投入产出局部闭模型投资乘数。与常规投入产出乘数（I-A）-1相类似，（I-An+1）-1刻画的是一定量投资对总产品的乘数效应，即对整体经济的带动能力。
式中△Yn+1为投资列向量，△Xn+1为新增产出列向量，△GDP为由投资变动所增加的增加值列向量，A'v经由Av添加一个居民部门改写而成，Av为增加值系数对角阵，其对角线上的元素分别是各部门的增加值系数。
本文利用最新的全国投入产出表（2017年的149部门投入产出表）进行测算，并比较“新基建”与传统基建在拉动经济增长方面的差异。假定传统基建的投资构成（即投入产出表中的固定资本形成向量）为：工业:建筑业:服务业=30%:60%:10%；“新基建”的投资构成为：工业:建筑业:服务业=45%:30%:25%。这个假设的依据是“新基建”在有形的建筑物构建方面将显著少于传统基建，这里假设在传统基建中建筑业占比为60%，而“新基建”中建筑业占比下降到30%，相应地，“新基建”将投资更多的新机器、新设备，并需要更多新技术和服务的支撑，因而工业和服务业的比例都将上升，这里假设“新基建”建筑业占比下降30%的份额由工业和服务业分别上升15%来填补。将上述比例按照专家评分法分配到各细分行业部门中去，得到更详细的固定资本形成向量，作为测算基建投资对经济增长贡献的数据基础。
测算表明，假设用100亿元投资搞基建，投资传统基建将拉动GDP增长200.98亿元，投资“新基建”将增加GDP增长202.05亿元。“新基建”比传统基建拉动GDP增长仅多出1.07亿元，这个多出的幅度不到1%，几乎到了可以忽略不计的地步。可见，无论投资“新基建”还是传统基建，当前我国投资乘数都约等于2。这个数值与国家统计局十多年前测算的投资乘数大体相当，当时他们测算我国固定资产投资乘数大体为1.5~2.2，其中，固定资本形成乘数的平均值为2.2[13]。
但在拉动GDP增长结构方面，“新基建”与传统基建呈现出较为明显的差异（详见表1）。同样基建的投资额，“新基建”拉动各产业新增增加值比例为：农业:采矿业:制造业:电力、热力、燃气及水生产和供应业:建筑业:服务业=7.55%:5.98%:28.36%:3.30%:3.95%:50.87%；而传统基建拉动各产业新增增加值比例为：农业:采矿业:制造业:电力、热力、燃气及水生产和供应业:建筑业:服务业=7.50%:6.54%:27.26%:3.63%:7.58%:47.49%。可见，传统基建拉动采矿业、电力热力燃气及水生产和供应业及建筑业表现更突出，而“新基建”拉动农业、制造业和服务业更抢眼。从细分行业看，“新基建”将拉动更多细分行业更明显增长，在149个分行业中，“新基建”比传统基建拉动增长更多的行业达到101个，占比超过2/3，说明“新基建”更能实现“包容性”的经济增长。进一步分析发现，“新基建”比传统基建在拉动农业、轻纺工业、技术密集型制造业、服务业等作用更突出，而传统基建比“新基建”在拉动重化工业、资金密集型行业方面更显著。这是因为“新基建”需要投资更具有技术含量的机器、设备、材料、软件、研发设计、商务服务等，更具有生产的“迂回性”，因此，能带动更多细分行业的增长。考虑到近年来我国产能过剩的行业主要集中在重化工业、资金密集型行业，说明沿用旧思路继续搞传统基建，还容易恶化产能过剩问题，不利于推进供给侧结构性改革，而“新基建”则可以有效避免这种问题发生。
表1“新基建冶与传统基建拉动经济增长效果比较
注：本表是作者基于149部门投入产出表计算汇总而来
（二）“新基建”为中国数字化转型提供底层支撑
如果说“传统基建”（以“铁公机”为代表，主要指的是铁路、公路、机场、港口、水利设施等建设项目）是工业社会的基础设施，那么“新基建”则是数字社会的基础设施。当我国从工业经济迈向数字经济，基础设施的内涵也随之变化。“新基建”是数字经济的发展基石，可为中国数字化转型提供底层支撑，是传统产业升级和数字转型的重要支撑，是经济高质量发展的关键要素。
中国工业化成功的一个极其重要的经验就是“基础设施建设先行”，这就是“要想富、先修路”顺口溜的真谛。中国要在数字经济时代实现“弯道超车”“变道超车”，“新基建”必须先行。因为，“新基建”将提升我国科技竞争力，加速各行各业向“智慧产业”发展转型。比如，5G网络的建设与应用，将成为“新基建”部署并扩展到产业互联网、智慧城市等领域的“高速公路”。“新基建”还可将一些传统产业从“线下”搬到“线上”，达到为中国经济赋能的效果。
“新基建”一端连接巨大的投资与需求，另一端连接着不断升级的消费市场，对当前中国经济高质量发展具有巨大的带动作用。“新基建”不仅刺激制造业等“生产型”投资，而更多依赖“消费型”投资，以及教育、医疗、社保等民生消费升级领域的基础设施。“新基建”连同建立在其上的数字技术应用，将赋能中国经济，推动我国产业转型升级，提升资源配置效率，优化经济结构，推动中国经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快推动我国从“中国制造”到“中国智造”转变。
（三）“新基建”“平台化”推动产业融合发展形成产业新生态
在新一轮信息技术革命的推动下，以“数字基建”为代表的“新基建”将向平台经济方向发展，推动产业融合发展。以“新基建”为平台，新一代信息技术将加快与先进制造、新能源、新材料等的技术交叉融合，引发群体性、颠覆性技术突破，诱导一系列新技术、新产品、新模式、新业态的大量涌现，这个过程包括制造与服务的战略与业务协同、跨界融合、业态与模式创新等，从而推动先进制造业和现代服务业、数字经济和实体经济融合发展，推动中国经济高质量发展[15]。
“新基建”之“新”，在于其构筑起了“平台”这种新的结构性力量，充分发挥数字对经济发展放大、叠加、倍增、融合等作用，产生网络效应、平台效应和赋能效应，推动形成新的产业体系和产业生态。相对于传统基建而言，“新基建”形成的“平台”产生的应用及其产业生态，产生了“一业带百业冶的倍扩效应，对经济增长和社会生活产生更大的影响，可类比为“冰山效应”，“新基建”产生的应用及其产业生态是其“冰山的水下部分”，每一个细分领域都将产生一个高达至少万亿级规模的大市场。比如，5G的建设将带动产业链的发展，上游主要是基站升级（含基站射频、基带芯片）；中游网络建设（网络规划设计公司、网络优化/维护公司）；下游产品应用及终端产品应用场景（云计算、车联网、物联网、VR/AR）。上中下游里面又可以包括器件原材料、基站天线、小微基站、通信、网络设备、光纤光缆、光模块、系统集成与服务商、运营商等各细分产业链。包括5G在内的“新基建”及其应用，将带动汽车、制造、电网、农业、零售、交通、医疗、教育等领域飞速发展，自适应的智能应用将取代人工驱动的在线应用等，使产业新生态蓬勃发展。
四、发挥“新基建”赋能效应需要正确处理好几大关系
为有效发挥“新基建”赋能效应，当前需要正确处理好传统基建与“新基建”、“建”与“用”、政府与市场、创新与治理等几大关系，促进中国经济数字化转型和高质量发展。
（一）处理好传统基建与“新基建”的关系，构筑现代化基础设施体系
传统基建与“新基建”在很多时候是交叉融合的，更多时候“新基建”是建立在传统基建之上的一个系统。如果把基础设施建设理解为社会公共性平台建设，可用2个维度来划分基建市场：一个是基建的2个种类，即物理化（实体）平台和数字化（虚拟）平台，另一个维度是完成基建的2种手段，即物理化手段和数字化手段。那么，用物理化手段完成的物理化平台属于传统基建，而用数字化手段完成的数字化平台属于纯“新基建”（纯数字基建），而以数字化手段完成的物理化平台（以数字化方式建设基础设施设备）和以物理化手段完成的数字化平台（为数字化建设基础设施设备）则是“新基建”与传统基建交叉融合的部分，无非就是传统基建是主角，还是数字计算等技术是主角的问题[16]。很多时候，“新基建”是建立在传统基建基础之上的，比如，铁路系统可以是一个基建，其上可以嫁接一个订餐系统，它会连接餐饮、配送物流等，这也可以看成一个基础设施。
因此，处理好传统基建与“新基建”的关系，关键是要发挥好传统基建与“新基建”的协同作用，以及不同“新基建”类型之间的协同，构建标准兼容、协同融合的现代化基础设施体系。一方面，“新基建”可通过增强对传统基础设施的数字化、网络化与智能化改造，拓展传统基建促进经济增长的作用范围并优化作用机制，提高传统基建的边际报酬或降低其边际报酬递减的速度，从而推动经济的长期包容性增长。另一方面，做好与终端需求的有效衔接，协同推进以新一代网络基础设施为主的“新网络”建设、以创新基础设施为主的“新设施”建设、以人工智能等一体化融合基础设施为主的“新平台”建设、以及以智能化终端基础设施为主的“新终端”建设等[17]，为“新基建”发挥出服务赋能、业态赋能、创新赋能、机制赋能等“赋能效应”提供支持。
最近，政府工作报告提出的“两新一重”建设，加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设，可以理解为就是要发挥传统基建与“新基建”的协同作用，必将为促消费惠民生又调结构增后劲，推动经济发展方式加快转变。
（二）处理好“建”与“用”的关系，形成良好产业生态共同体
“新基建”的价值不仅在“建”，更在“用”。要推进“新基建”产业链上下游企业的协同发展，鼓励在技术、资本和市场方面相关性较高的企业共同构建包容开放的产业生态共同体，合力解决“新基建”建设和应用过程中的技术、市场、融资等关键问题。以平台思维去构建应用生态系统，推进“新基建”中的建平台、用平台、测平台协同发展，以测带建、以测促用，促进平台功能丰富与海量使用双向迭代、互促共进的良性循环。
坚持以应用为主导、与场景创新深度融合的基本原则，处理好新型基础设施建设“建”与“用”的关系，可以提高“新基建”经济效益，以及化解“新基建”技术路线不确定产生的风险问题。培育重点行业应用场景，加快网络化制造、个性化定制、服务化生产发展，推进智慧物流、智能家居、智慧城市、线上教育、互联网医疗、数字贸易、共享经济等应用，以“新基建”应用拉动“新基建”建设。
落实《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》（发改高技〔2020〕552号），加快企业“上云用数赋智”，建立跨界融合的数字化生态，推动“新基建”产业生态建设。特别是注重推进供应链要素数据化和数据要素供应链化，打造“研发+生产+供应链”的数字化产业链，支持产业以数字供应链打造生态圈。以数字化平台为依托，构建“生产服务+商业模式+金融服务”数字化生态，形成数字经济新实体。
处理好新型基础设施建设“建”与“用”的关系，还要考虑“新基建”的日后使用和维护问题，警惕“建易管难”问题。无论是“新基建”还是传统基建，前期建设都需要大量资金。但是，与传统基建所不同的是，“新基建”后期还需要大量的运营维护资金。这是因为“新基建”一般需要使用各类电力、电子设备，其使用寿命较短，技术更新换代较快且后期运营对能源需求比较大，如数据中心对能源需求极大。因此，“新基建”后期的运营维护成为一个非常重要的内容，要保持“新基建”发挥作用，需要在开始的建设阶段就要把后期的运营管理、维护等工作和费用考虑进来，防止出现“建易管难冶问题。
（三）处理好政府与市场的关系，构建多元化投融资体系
新型基础设施建设“准公共物品”属性和当前地方政府财力紧张的现实，决定了当前我国搞“新基建”需要发挥政府和市场2个方面的积极性，既要发挥政府在“新基建”发展规划、政策设计和财政资金的导向作用，又要充分利用市场机制投融资，调动包括民间投资在内的各类社会资本参与“新基建”的积极性。政府要降低“新基建”投资的进入门槛，破除对民营企业进入新型基础设施投资的隐性障碍，积极鼓励和引导民间资本进入新型基础设施建设；厘清“新基建”的产权属性，完善政府、国企和民企之间的投资合作机制；政府应采取包括税收减免、融资优惠等多种政策措施激励多种市场主体参与“新基建”，让市场充分发挥在资源配置中的决定性作用，拓宽“新基建”的融资渠道。
完善银行企业的对接机制，支持设立以未来收益权、知识产权抵押为主的金融产品，实行与项目建设、收益期相匹配的长期信贷期限，为新型基础设施建设“量身定制”精准信贷扶持。大力发展直接融资，支持“新基建”相关企业在资本市场开展股权融资。充分发挥科创板与注册制试点的作用，积极推动较成熟和典型的企业上市。充分发挥产业投资基金的引领带动作用，引导相关产业投资基金投向新基金领域。创新政府和社会资本合作（PPP）模式，支持民间资本参与“新基建”。应根据项目性质、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等各项因素，选择适当PPP运营模式，如BOT（建设—运营—转让）、BOO（建设—拥有—运营）、委托运营等，同时，鼓励灵活运用如基金、信托等多样化、结构化融资工具参与PPP项目，有效降低社会资本自身的资产负债率，减少项目投资压力。
基础设施领域不动产投资信托基金（REITs，Real Estate Investment Trusts）是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，基建REITs通过盘活存量资产，实现对政府资金的替代，避免地方政府通过新增负债扩大基建。要按照2020年4月底中国证监会、国家发展改革委联合发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）精神，积极推进“新基建”REITs试点工作，拓宽社会资本参与“新基建”的投资渠道，解决“新基建”投融资问题。进一步优化“新基建”投融资机制，将REITs与PPP（政府与社会资本合作）有机结合起来，通过试点深化改革，着力解决当前国内基础设施REITs需要通过“公募基金+ABS（资产证券化）+项目公司”的复杂结构所产生的融资产品设计成本高、通道费高、重复征税和投资回报率降低等问题，提高社会资本参与基础设施建设的积极性。
（四）处理好创新与治理的关系，提升网络信息安全治理水平
“新基建”具有平台经济特性，容易产生网络效应和“马太效应”，在产生巨大的需求方规模经济的同时，容易产生垄断问题；“新基建”又是与数据高度关联的，由于数据所具有的外部性、非结构性、非标准化等特征使得数据的权属界定、价格形成、交易流通、开发利用等各个环节均存在诸多待解决的问题和挑战。垄断与数据安全问题，要求我们对“新基建”要加强监管。但是，由于“新基建”具有“六新”特征，传统监管方式对“新基建”是不适用的，因此，要坚持“包容审慎”原则，推进“新基建”监管和治理变革。
对“新基建”的监管和治理的总体思路是秉持“包容审慎”的态度，树立“自治+法治”的理念，采用“互联网+治理”的模式。其中“包容审慎冶主要指新问题和新制度要齐头并进，具体政策以问题需求为导向，不断依据新出现的矛盾探寻合适的解决方法；“自治+法治”主要指在数据流动频繁的“新基建冶行业中，要建立公众尽责、政府负责、法治保障、社会协同的治理体系，打造共治共建共享的治理格局；“互联网+治理”主要指依据网络支撑和利用大数据平台打破各治理层之间以及治理主体和民众之间的壁垒，及时共享有效信息和反馈问题，实现精准化、智能化管理。
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