摘要：虽然强化竞争政策基础地位已经成为学术界和政策界的共识，然而，对于竞争政策基础地位为何难以确立以及应该如何确立等根本性问题，既有研究却鲜有涉及。本文认为，竞争政策实施主体的权威性不够、政府政策选择的短期化倾向、结构性产业政策长期主导形成的思维惯性和能力锁定，是竞争政策基础地位未能确立的根本制约。确立竞争政策基础地位，首先要构建以可竞争市场创造、企业垄断行为规制、经济政策竞争性转型为核心的竞争政策体系；其次要以提升竞争政策主管部门的权威性、独立性和协调性为核心，推动竞争政策组织体系重构；最后要提升竞争政策实施主体的政策能力。
关键词：竞争政策基础地位；产业政策；反垄断；政策能力
基金：国家自然科学基金青年项目“跨国公司滥用市场支配地位的作用机理、经济效应和规制研究——基于市场势力细分的理论视角”（71903196）；中国社会科学院青年科研启动项目“制造业高质量发展过程中竞争政策的作用机理及实现路径研究”。
逐步确立市场机制在资源配置中的决定性作用是我国经济体制改革的主线，而促进和保护市场竞争机制的竞争政策则贯穿我国经济体制改革的全过程，早在1980年国务院就颁布了第一部竞争政策《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》。既然竞争政策在我国经济政策体系中具有如此悠久的历史和重要的地位，那么为什么至今依然没能实现竞争政策基础地位?精准剖析造成这一“悖论”的深层原因是从政策设计、组织体制、实施保障等方面确立竞争政策基础地位的前提，也是构建经济高质量发展政策体系的必要支撑。但遗憾的是，目前学术界并没有深入反思“为什么竞争政策基础地位没有确立”和“竞争政策基础地位如何确立”等建设性的问题，而多是从经济发展阶段转变和政策体系变革的角度论述“为什么要确立竞争政策基础地位”这样的规范性问题。有鉴于此，本文尝试从政策组织体制、政府行为选择以及政府治理能力等方面揭示制约竞争政策基础地位确立的因素，提出促进竞争政策基础地位确立的路径和建议。
一、“竞争政策基础地位”的一般含义及其中国特定性
目前学术界关于“竞争政策”内涵和体系的界定要么照搬西方成熟市场经济体政策实践，没有融入中国转型经济体特有的政策诉求；要么从保护市场竞争和维护市场机制层面笼统概括，未能清晰界定竞争政策的具体框架体系，使得竞争政策及其基础地位的讨论流于空泛，缺乏落地支撑。本部分综合分析成熟市场经济体竞争政策实践以及中国转型经济体的政策特殊性，厘清中国情境下竞争政策体系的框架和体系；在此基础上，探讨“基础地位”的内涵和实现标准，为竞争政策基础地位的落地提供支撑。
（一）当前学术界对竞争政策的认识
自由竞争是优化资源配置、降低市场价格、增加产品种类、提升产品质量、增进社会福利的重要方式，但与此同时竞争也会降低企业超额利润，因此企业天生具有排斥、限制市场竞争，寻求市场垄断的动机。狭义的竞争政策就是规制企业垄断及限制市场竞争行为的政策[1]。于立和刘玉斌（2017）指出，狭义竞争政策规制的企业行为包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三个方面[2]。尽管狭义的竞争政策以强化企业之间竞争为目标，但并不是机械地将限制市场竞争作为规制的充分条件。如果限制竞争的根本动机是提升市场效率，并且带来了社会福利的改善，则不受狭义竞争政策的规制。例如，企业为了防止零售商之间服务搭便车、激励零售商提供服务而采取限制销售价格行为一般不受规制（Winter，1993）[3]。正是基于这一原因，欧盟委员会前首席经济学家莫塔将竞争政策定义为“为确保市场竞争不被以降低经济福利的方式而限制的政策和法律总和”（Motta，2004）[4]。从实践层面来看，反垄断法和反垄断执法是狭义竞争政策的核心内容和工具（国家市场监督管理总局反垄断局，2020）[5]，美国反垄断法主要是《谢尔曼法》《联邦贸易委员会法》《克莱顿法》，韩国反垄断法主要是《禁止私人垄断及确保公平交易法》。除了寻求垄断、限制竞争之外，企业往往还采用一些不正当手段破坏市场竞争秩序，例如，仿冒侵权、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、不正当有奖销售等。国内部分学者将规制企业不正当竞争行为的《反不正当竞争法》也纳入竞争政策范畴。①不管是反垄断还是反不正当竞争，狭义竞争政策的核心都在于以企业行为作为规制的对象。
①2018年11月29日,国务院发展研究中心“中国竞争政策的实施路径”课题组撰写的《加快确立竞争政策的基础性地位》指出:“竞争政策主要由反垄断和反不正当竞争两大支柱构成”“竞争政策的第二个支柱是反不正当竞争”。
除了狭义层面竞争政策外，还有学者从保护市场竞争机制的角度界定了广义的竞争政策，即保护市场竞争、促进和强化市场机制作用的政策总和。洪银兴（2020）认为，竞争政策就是政府为保护、促进和规范市场竞争而实施的经济政策。白树强（2011）指出，竞争政策是指由政府使用的旨在建立竞争条件的一系列措施和工具[7]。李丹（2016）认为，广义竞争政策是国家或者政府为了维护市场竞争秩序、避免放任其发展为垄断而制定和实施的一系列政策的总称，包括行动措施、相关文件、部门机构的综合[8]。魏加宁和杨光普（2019）认为，竞争政策是指为维护和发展竞争性市场机制所采取的各种公共措施，主要包括实现竞争、促进竞争和规范竞争的政策措施和制度体系[9]。与狭义竞争政策以规制企业垄断行为为重点不同，广义竞争政策的重点在于保护市场竞争机制，创造确保市场竞争有效进行的条件，而不是仅仅放在惩治企业垄断行为上。狭义的竞争政策强调破坏市场竞争行为的事后规制，广义竞争政策不仅强调事后规制，更注重市场竞争秩序的建立和完善。从内容体系上来看，广义竞争政策范围较为宽泛，不仅包括反垄断法和反不正当竞争法在内的竞争法体系，还包括放松管制、特定企业的补贴、市场准入、产权保护政策以及平等使用生产要素等（李晓琳，2017）[10]。
（二）中国问题情境下的竞争政策体系框架
“强化竞争政策基础地位”中的“竞争政策”究竟是指狭义层面的竞争政策还是广义层面的竞争政策，学术界存在一定争议。第一种观点认为，强化竞争政策基础地位是指狭义层面的竞争政策，即强化企业垄断行为的规制。这种观点主要受美国等成熟市场经济体竞争政策体系和实践的影响。竞争政策最早起源于美国，19世纪中后叶，美国资本主义工业快速发展，自由竞争市场体系逐步形成并壮大，市场竞争也越来越激烈，为了降低市场竞争带来的利润损失，很多行业内的企业都自发形成了托拉斯形式的垄断组织，通过统一定价、限产等协同行为降低市场竞争程度、提高市场价格。为了应对托拉斯的垄断，提升市场竞争效率，1890年美国出台了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》，并逐渐形成了以规制企业垄断行为为核心的竞争政策体系。美国的竞争政策之所以以反垄断为核心，是因为美国的市场竞争体系较为完善，市场可竞争程度较高，很少存在非市场性进入退出壁垒，市场中的竞争问题主要是企业垄断和限制竞争的问题。但是我国是转型经济体，完善的市场体系还没有完全建立，市场中存在的竞争问题不仅包括企业垄断问题，还包括市场进入等市场可竞争性问题。从这一角度来看，狭义竞争政策的观点没有考虑到我国竞争政策基础地位确立的特殊性。第二种观点认为，强化竞争政策基础性地位中的竞争政策是广义层面的竞争政策，即促进市场机制作用的竞争政策。这类观点虽然为融入中国竞争政策内涵和体系的特殊性提供了空间和可能性，但并没有明确给出我国竞争政策的体系框架和内容结构。由于广义层面上的竞争政策包含促进市场竞争和市场机制作用的所有政策，是一个庞大的政策体系，如果笼统地认为强化竞争政策基础地位就是促进市场机制的作用，那么就会导致讨论对象流于空泛，无法形成竞争政策基础地位确立的有力支撑。
本文认为我国竞争政策体系包含三个层面的内容体系：首先是垄断行为规制型竞争政策，即以规制企业垄断行为为核心的反垄断政策，包括垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为，这一层面竞争政策是与美国等成熟市场经济体接轨的部分。除了企业垄断行为规制政策外，我国竞争政策体系还包含以下两个具有中国独特特征的部分：一是可竞争市场创造型竞争政策，即创造可竞争、公平竞争市场体系，保障各类市场主体公平进入市场、公平参与竞争的政策。我国是从计划经济向社会主义市场经济转型的经济体，可竞争市场体系还没有完全形成，还存在一些垄断性的行业没有完全对外开放，不同性质的企业在市场进入方面还存在差异化待遇。这些问题决定了我国竞争政策的内涵不仅在于规制企业垄断行为、防止市场垄断行为出现，更为重要的是，要在更广泛层面上引入市场竞争，创造可竞争、公平竞争的市场。本文称这类政策为可竞争市场创造型竞争政策，主要包括垄断行业改革、国有企业改革、行政审批改革等。二是经济政策竞争性转型的竞争政策，即约束其他经济政策，防止其他经济政策妨碍市场竞争的政策、制度和规章等。在成熟市场经济体中，政府对市场干预范围和强度都相对较小，市场竞争和市场机制是资源配置的主要方式。我国受传统计划经济思维的影响较为严重，政府干预市场的行为还广泛存在，突出地表现为产业政策对市场微观行为的干预。我国产业政策具有政策工具繁多、规模庞大、影响范围广泛等特征。在政府干预和产业政策占据主导地位的情况下，市场竞争不可避免会受到抑制。在此背景下，竞争政策还要担负协调产业政策等其他经济政策、防止其他经济政策损害市场竞争的作用，本文将这类政策界定为经济政策竞争性转型的竞争政策，目前主要政策工具为公平竞争审查制度。
（三）竞争政策基础地位的理论内涵
厘清竞争政策基础地位的内涵是推动竞争政策基础地位确立的又一重要前提，目前学术界普遍认为竞争政策基础地位的内涵就是将竞争政策所倡导的竞争理念作为经济主体行为和经济政策制定的指导原则，竞争政策优先于其他经济政策，其他经济政策的制定和实施不得与竞争政策相违背（于立和刘玉斌，2017；李晓琳，2017；魏加宁和杨光普，2019）。这种观点本质上是竞争政策绝对优先的思路。本文认为竞争政策基础地位有两层含义：首先，对于可竞争市场创造型竞争政策和垄断行为规制型竞争政策，其“基础地位”的含义就是要推动市场进入改革、加快垄断行业以及要素市场改革，同时强化反垄断法的规制范围和作用强度，构建平等进入、公平竞争的“高标准市场体系”；其次，对于经济政策竞争性转型的竞争政策体系，其“基础地位”的内涵是当竞争政策与其他竞争政策发生冲突时，政策的主导地位能够相机抉择。“基础地位”不等于“绝对优先地位”，认为“竞争政策基础地位”并不是要求其他经济政策总是让位于竞争政策，而是要立足经济发展的阶段和特征，推动其他经济政策与竞争政策相机选择，共同实现高质量发展目标。
二、制约竞争政策基础地位确立的利益冲突与政策惯性
虽然确立竞争政策的基础性地位对于推动我国经济高质量发展具有合意性，也已经成为学术界甚至政策制定部门的共识，然而在改革实践中竞争政策基础性地位却长期无法实现，这必然涉及深层次的利益和能力约束。
（一）权力主体缺位形成的障碍
我国竞争政策体系应包括可竞争市场创造型竞争政策、垄断行为规制型竞争政策和经济政策竞争性转型竞争政策三个层面。从理论上来说，多层次的竞争政策体系必须构建统一、协同、高效的竞争政策实施体系，才能促进其基础地位的确立。但目前我国还没有建立起与竞争政策基础地位相匹配的竞争政策组织体制。目前我国竞争政策的实施由多个行政部门独立负责，彼此之间缺乏必要协同：垄断行为规制型竞争政策由国家市场监督管理总局负责实施；可竞争市场创造型竞争政策主要由发改委、工信部、国资委等行业主管部门实施；促进经济政策竞争性转型的竞争政策目前主要由各政策制定部门根据公平竞争审查制度自我审查实施，反垄断执法部门只负责指导。这种政策实施模式的弊端在于：首先，在行业监管部门主管的产业领域，竞争政策会成为其他政策目标的牺牲品。除了国家市场监督管理总局以外，工信部、发改委等行业监管部门都不是竞争政策实施的专业机构，其直接目标和主要职责不是推动竞争政策的实施，而是强化行业监管，促进产业发展和技术赶超。当竞争政策与行业监管部门的主要职能冲突时，监管部门必然会牺牲竞争政策而强化其他职能的发挥。其次，作为竞争政策实施主体的国家市场监督管理总局行政地位相对较弱，对其他强势部门的政策约束有限。根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家市场监督管理总局（简称“总局”）“统筹推进竞争政策实施”。这一定位决定了总局在竞争政策实施过程中应该发挥统筹作用。根据本文构建的竞争政策框架，在可竞争市场创造型竞争政策体系中，总局应该扮演竞争市场创造的主导者和监督者的作用；在经济政策竞争性转型的竞争政策体系中，总局应该扮演引领者的作用，即引领经济政策竞争性改革，利用竞争的理念和思想约束、监督和规范其他部门政策制定，防止其他经济政策妨碍市场竞争。但在政策实践中，总局行政地位相对较弱，很难构成对其他部门政策行为的强有力约束，也很难在其他部门行为偏离竞争政策要求时对其进行必要的纠正。
（二）长期效率与短期利益冲突形成的障碍
竞争政策主要通过市场机制实现优化资源配置、增进市场效率的目的，其政策效果需要在较长时间才能显现。产业政策主要通过政府直接干预发挥作用，政府强制力保证了产业政策在很短的时间内就能产生效果。这两种政策作用时效的差异使得政府不得不进行短期和长期的选择，而很多情况下，长期才能见效的竞争政策并不是政府的第一选择。一是在面临短期外部冲击和经济下行压力时，即便产业政策会妨碍市场竞争和市场机制的作用，出于短期恢复经济增长的需要，政府也会强化产业政策的使用。例如，尽管理论研究已经表明，结构性产业扶持政策会破坏市场机制作用，但面临金融危机对经济的短期冲击，政府还是实施了装备制造、有色金属、汽车、钢铁、纺织等十大产业振兴计划，以实现“保增长，扩内需”的政策目标。此外，在经济下行周期，政府可能还会直接弱化竞争政策的使用，以达到提升市场主体活力的目的。Peltzman（1976）的研究就表明，在经济收缩时期，政府会放松反垄断执法，更多地实施“生产者保护”的经济政策[11]。二是国家之间的赶超压力迫使政府强化结构性干预政策的使用。当前，全球经济正处于新一轮科技革命和产业革命的深入拓展期，能否在5G、人工智能、区块链、大数据等新兴技术的研发和产业化方面实现率先突破直接决定了能否在大国竞争中取得领先优势。在此背景下，各国政府都强化了政府干预政策的使用，加大对新兴技术和产业的扶持，例如德国发布工业4.0计划，美国发布《先进制造伙伴计划》，我国也发布了《中国制造2025》。三是经济增长考核压力促使政府部门具有强烈的干预动机。在面临绩效考核压力时，政府部门政策选择会向显示度更高、政策效果更显著的政策工具收敛。例如，在推动供给侧结构性改革过程中，很多地方政府“一刀切”地强制性关停规模较小的钢铁、水泥企业，而不通过强化市场机制实现优胜劣汰。另一方面财政分权和GDP考核的压力也促进各地政府直接限制区域之间的产业和企业竞争。例如，地方政府会通过滥用投资审批、制定更高进入标准等方式限制外来企业进入。
除此之外，虽然长期看，竞争政策的实施有利于形成公平竞争的市场环境，从而提高国民经济的配置效率和动态效率。但短期内，特定的竞争政策强化也可能对经济增长产生局部的抑制效应。例如，减少政府补贴和优惠政策有可能抑制企业投资积极性，强化知识产权保护、施行更加严格公正的环保标准有可能导致低效率企业较大规模退出。更重要的，如果配套的区域政策不能跟进，更加公平的竞争政策有可能进一步削弱落后地区的政策吸引力，造成区域发展差距拉大。这些因素都降低了政府实施竞争政策的内在激励，阻碍了竞争政策基础地位的确立。
（三）政策惯性和能力锁定形成的障碍
我国是从计划经济向市场经济转型国家，不管是在传统计划经济时期，还是在社会主义市场经济时期，直接干预都是政府管理经济运行的重要手段。这种独特的经济管理体制一方面形成了严重的政府干预思维惯性，另一方面也使得政府政策制定和实施能力锁定在产业政策领域。干预型经济政策的政策惯性和能力锁定也是阻碍竞争政策基础地位确立的重要因素。
第一，长期施行结构性产业政策形成的“光环效应”使得政府部门产生了较强的政策惯性。改革开放以来，我国广泛地、长期地通过较大规模的补贴、税收优惠、政策性金融等结构性产业政策支持特定产业、企业、技术、产品的发展。这些结构性产业政策总体上对加快和促进产业的发展发挥了积极的作用，对高铁、大飞机、集成电路等高技术复杂度产业的赶超甚至发挥了关键作用，形成了强烈的“光环效应”。因此，相关政府管理部门和地方政府都不同程度地存在沿用传统产业政策实现经济发展的思维惯性，阻碍了竞争政策基础性地位的确立。第二，长期实施产业政策造成的能力锁定也影响了竞争政策的实施和基础地位的确立。从20世纪80年代末期我国开始大规模实施产业政策至今，产业政策实施已有三十多年历史和经验，形成了较为完整的政策制定和实施体系，积累了深厚的产业政策能力。而我国竞争政策的系统实施始于2008年的《反垄断法》出台，政策实践不过十多年，竞争政策的体系框架、实施模式还不成熟。相比于产业政策而言，竞争政策的实施不仅需要相应的配套体制跟进，还需要经济学、法学等交叉学科知识。竞争政策和产业政策实施所需的能力差异以及长期实施产业政策造成的能力锁定都在一定程度上限制了竞争政策基础地位的确立。此外，作为中国特色社会主义市场经济体制的一部分，后发赶超和体制转轨的基本国情决定了我国竞争政策建设并无现成的模式可以复制。竞争政策体系的完善是一个涉及多个政策层面改革、多方利益主体互动的牵一发而动全身的复杂过程。竞争政策基础性地位能否确立，强化竞争政策基础性地位的成效如何，不仅受到竞争政策本身体系完善和组织建设的影响，也取决于各项配套改革能否到位、政府整体治理能力能否有效提升。
三、构建与竞争政策基础地位相匹配的政策体系和治理架构
针对确立竞争政策基础性地位面临的体制性和能力性障碍，未来我国政策体系调整，在宏观层面要强化竞争政策地位的战略性引导，微观层面要加快制定实现竞争政策基础地位的路线图和时间表，形成激励相容的改革机制。
（一）保障竞争政策实施主体权力的可实施性
首先，健全竞争政策主管机构对行业监管部门的监督和协调机制，加快形成可竞争市场体系。可竞争市场创造型竞争政策是我国竞争政策的重要组成内容，目前这类政策实施主体主要是发改委、工信部、科技部等行业监管部门。这些部门的主要职能和目标并不是推动竞争政策的实施，而是促进产业发展和技术赶超，虽然长期来看这两个目标并不矛盾，但出于扩大部门行政权力、促进产业短期发展等目的，行业监管部门往往更偏重干预政策的使用，弱化竞争政策的实施。为此，建议建立竞争政策主管机构对行业监管部门的监督和协调机制，强化竞争政策主管机构在行政审批、市场准入、国企改革等相关政策制定和实施过程中的参与、监督和约束作用，构建行业监管部门推动竞争政策实施的激励相容约束，加快形成可竞争、高标准市场体系。例如，可以借鉴日本20世纪90年代电力监管部门和反垄断执法部门共同执法制度，在电力、电信、铁路等垄断行业探索共同执法模式，合力推动垄断行业竞争性改革。
其次，加快推动政策工具创新，强化竞争政策对产业政策的约束和协调。产业政策（包括其他经济政策）与竞争政策的协调是强化竞争政策基础地位的重要内容，但当前存在协调工具不足、协调效果不明显的问题。为此，要以增量工具创新和存量工具改革为重点，加快推动产业政策和竞争政策协调。一是尝试建立“产业政策负面清单制度”。产业政策制定和实施部门往往不具备竞争相关的专业化知识，对产业政策是否符合竞争机制要求并不能进行准确判断，加之思维惯性和能力锁定，不可避免会出现一些“非主观”妨碍市场竞争的政策条款。竞争政策主管部门要发挥专业优势和指导作用，以产业政策工具对市场竞争的损害程度为标准，对常见政策工具进行分类（例如可以将产业政策工具分为竞争友好型、竞争不确定性和竞争损害型三类），对于那些严重损失市场竞争的政策工具以负面清单的形式提示相关部门不予使用。二是加快公平竞争审查制度改革，强化政策冲突的事后协调。当前公平竞争审查多由政策制定部门自我审查，竞争政策主管机构介入不及时、不充分，进而导致竞争政策对产业政策的约束性不强。为此，一方面要加快引入第三方审查制度，推动公平竞争审查主体、对象、程序、方法等制度化和法制化；另一方面要健全政策冲突的事后协调机制，建立跨部门工作组，强化竞争政策主管机构在政策冲突事后协调中的主导作用。
（二）“竞争政策基础地位”条件下的组织架构设计
确立和强化竞争政策基础地位根本上还是要推动竞争政策组织体制变革和治理模式重构，理顺竞争政策制定和实施部门与其他部门的职权范围和关系，构建与竞争政策基础地位相适应的组织体制。首先，提升竞争政策制定和实施主体在行政体系中的地位，强化其权威性和独立性，加大竞争政策对其他经济政策的统领和协调作用。确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，就是要用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策，就是要使所有的经济主体（包括政府部门、企业和消费者）及其经济活动都受到竞争政策的约束。但当前产业政策主管机构、行业监管机构的强势地位制约了竞争政策基础地位的确立。建议将现有国务院反垄断委员会转型为国家竞争政策委员会，通过委员会成员扩充和强化委员会职能的方式夯实竞争政策实施的顶层制度基础。在机构职责方面，竞争政策委员会要突出竞争政策的统筹制定和不同政策主体之间的沟通和协调，竞争政策委员会下设竞争市场建设领导小组、反垄断领导小组和经济政策协调小组，分别负责可竞争市场形成、企业垄断行为规制、竞争政策与其他经济政策协调工作。其次，理顺中央与地方竞争政策主管机构的关系，打通推动竞争政策自上而下实施的堵点。目前，地方竞争政策主管机构直接受地方政府领导，国家竞争政策主管机构只是业务指导单位。在此条件下，地方竞争政策的实施易受到地方政府的干预，地方竞争政策实施主体很难对地方政府干预市场、妨碍竞争的行为形成实质上的约束和限制。可以借鉴国际上的做法，建立区域性的竞争政策派出机构，统筹负责区域反垄断执法和公平竞争审查等工作的推进，强化对地方政策行为的约束作用。为保证独立性和权威性，竞争政策派出机构的“人、财、物”和工作应由国家竞争政策主管部门配置和监管，也可以从各地区市场监管局抽调人手，但需要统一接受国家市场监管总局的领导和调配。
（三）提升反垄断法作为前置性政策的执法力度
第一，加强反垄断执法力量，提升反垄断执法的专业化能力。与国外反垄断执法机构相比，我国反垄断执法机构的规模相对较小，比如美国司法部反垄断局和联邦贸易委员会职员规模达到一千人以上，而我国反垄断执法机构的人员则只有几十人。此外，美国反垄断执法机构有大批的经济学、法学专家负责提供专业性的分析工作，而我国反垄断机构尚未建立专业化的经济学、法学分析部门。强有力的人员支撑是强化反垄断执法、确立竞争政策基础地位的重要保障。建议一方面扩充反垄断机构的人员编制，壮大反垄断执法部门规模；另一方面通过内部建立反垄断研究院、外部建立反垄断规制专家咨询组的形式，加强对企业垄断行为规制的理论支撑，提升反垄断执法的专业性。
第二，完善反垄断私人诉讼的激励机制和制度保障，建立行政和司法双举并重的反垄断执法模式。健全垄断行为的投诉举报机制，完善对垄断行为举报的查处和回应制度。完善垄断行为的私人诉讼制度和程序，建立私人反垄断损害赔偿制度，推动垄断行为司法执法模式的发展，建立行政执法和司法执法双举并重的反垄断执法模式。
第三，加强反垄断学科的建设，为反垄断执法提供人才储备。垄断规制是经济学、法学、公共政策等多学科交叉研究范畴。反垄断执法部门应加强以高校产业组织、公共政策、经济法等学科的联系与合作（与国内顶尖高校合作，共建产业组织理论学科和反垄断学科，推动产业组织和反垄断建设世界一流学科，形成良好的合作机制），建立与高校合作的长效机制，共同推动学科的发展，为反垄断执法的科学性和反垄断执法的发展提供后备支撑。
第四，设置新兴产业反垄断工作组。新一代信息技术、人工智能、工业互联网等新兴技术不断涌现，催生一批新业态、新模式、新产业，这些产业在组织模式、行为模式、垄断特征以及经济效应上与传统产业存在较大区别，为反垄断执法提出了新的挑战。比如平台模式是新技术催生新商业模式的典型代表，随着平台模式的兴起，企业之间的组织形态和企业消费者之间的交易结构发生了根本性的变化：一方面平台的网络效应和锁定效应使得少数具有先发优势的平台企业率先积累起足够的消费者规模，获取平台垄断地位，并借助网络效应构筑起更高的进入壁垒，对小规模企业和创业企业的发展形成了严重的抑制效应；另一方面平台企业可以掌握充足的消费信息，并借助强大的计算和分析技术优势，对终端消费者实施更加精准和更深程度的价格剥削。因此，需要建立新兴产业反垄断工作组，针对新兴产业中企业行为特征和垄断特征进行研究，前瞻性部署反垄断执法力量，以更好应对技术发展对反垄断带来的挑战。例如，美国联邦贸易委员会（FTC）已经成立了一个区块链工作组来研究该技术（尤其是加密货币）对企业行为和消费者的影响，以及相应的反垄断策略。
参考文献
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