摘要：城市水务行业的建设和发展是提升城市现代化水平的重要因素，而供水价格形成机制的完善程度是其高质量发展的关键。笔者基于我国城市居民供水价格形成机制现状，总结和借鉴国外供水价格形成机制先进经验，针对我国供水企业运营效率偏低、供水价格难以评估、第一阶梯价格水量基数偏高、供水价格调整未起到节约用水作用、供水价格经营性与公益性特征不明确、实行阶梯式水价缺乏现实基础以及二次供水价格有待优化的问题，提出引入竞争机制、科学制定阶梯式水价、调低第一阶梯价格水量基数、政府监管垄断环节成本、区分供水价格的经营性和公益性以及解决二次供水成本分摊问题的建议。
关键词：公用事业；城市居民供水；价格形成机制
基金：2021年中国社会科学院登峰战略“产业经济学”优势学科建设项目；2019年中国社会科学院青年科研启动项目《经济高质量发展与产业结构调整》。
水务行业为城市正常运转提供了必要的用水服务，其建设和发展是提升城市现代化水平的重要因素。作为典型的公用事业，城市水务行业具有自然垄断性、外部性和不可替代性的技术经济特征，其围绕自来水生产、使用和循环利用等一系列业务形成，涉及水资源生产原水、原水加工生产自来水、污水收集处理和中水生产再利用等子行业。在水务行业产业链中，供水价格与水资源费（税）、原水使用费、自来水使用费、污水处理费和中水使用费等有关。
从世界各地供水事业发展历程看，供水价格形成机制与其投资运营模式紧密相关，经历了政府投资运营、政府投资公益类企业运营、政府投资多种类型企业运营及多种方式投资多种类型企业运营的发展阶段。各地水资源禀赋、市场化程度及用水需求等存在差异，供水价格形成机制和监管方式呈现多样化特征。我国在市场化改革推动下，城市供水已基本形成了多种方式投资、多种类型企业运营、政府监管的投资运营和监管模式，保障城市用水质量和效率的作用日益凸显。我国城市供水价格主要由自来水价格、水资源费（税）和污水处理费构成，其中自来水价格包括原水生产成本、原水厂利润、自来水生产成本、自来水厂及管网利润以及相关税费等。
随着我国经济社会发展受到更加严格的资源和环境约束，建立科学、公平、可持续的水资源价格形成机制成为我国提升城市现代化水平的重要保障。笔者围绕城市居民供水价格形成机制进行研究，梳理我国供水价格形成机制现状及问题，分析国外供水价格形成机制先进经验，提出相关建议。
一、我国城市居民供水价格形成机制现状及问题
（一）供水价格形成机制现状
1.供水价格形成机制由无偿使用向涵盖全产业链的价格体系转变。
1949年后，我国供水模式以政府投资运营为主，不收取水费。1965年，我国第一个水费征收使用和管理的试行办法《水利工程水费征收使用和管理办法》出台，提出供水费用按照成本来核定的基本模式。1980年，国务院对所有水利工程管理单位提出改革要求，明确了实行企业管理的改革方向，要求改革后的企业按制度收取水费，独立经营，自负盈亏。1985年，国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，指出水费标准的核定应在供水成本核算的基础上进行。1991年，《乡镇供水水价核定原则（试行）》提出水价概念。2002年，《中华人民共和国水法》首次从法律层面明确了水费和水资源费征收的标准。随着《城市供水价格管理办法》《水利工程供水价格管理办法》等一系列价格管理文件相继出台，我国将水价纳入商品管理范畴，水价管理机制逐渐完善。
从发展历程上看，供水价格改革具有两大特征：一是管理制度逐步完善，从不收费、公益水价制度、供水成本核算制度逐步过渡到水价商品管理制度；二是形成机制日益科学，从水价只考虑水利工程成本逐步过渡到涵盖水资源费（税）、自来水费和污水处理费等全产业链成本的价格体系。
供水价格制定主要符合以下原则：一是根据生产成本补偿、投资收益合理、质量与价格对应和参与方公平负担的原则定价；二是根据供水生产成本、费用、利润和税金定价；三是根据水的用途分类定价；四是实行还本付息方式定价，即根据新建水利工程的成本及合理利润定价；五是基于单个供水工程定价；六是基于盈利水平定价；七是放开小型水利工程定价；八是根据用水量实施超定额累进加价；九是逐步推行两部制水价；十是根据时间（季节）制定动态水价。
2.城市居民供水价格以阶梯式水价为主。
根据现行的《城市供水价格管理办法》，城市居民供水价格主要涉及供水成本、费用、税金和利润，在具体操作中包含水资源费（税）、基本水价和污水处理费。基本水价有水利工程供水价格和城市供水价格两种形式。有跨区域调水的水利工程参与时，需制定水利工程供水价格；水源就近时，取水、净化和运输的成本即为城市供水价格。供水价格实行分级管理，由各级政府按照生活、生产、行政、经营和特种等不同用途进行分类定价，包括平均成本、供需定价、边际成本和完全成本四种方法。目前，我国常用的定价方法为平均成本法，即根据供水企业的收支平衡来确定平均成本。
我国主要采用工业两部制水价和居民阶梯式水价的征收方式。工业两部制水价由容量水价和计量水价构成，容量水价根据供水固定资产成本核定，属于必须缴纳部分；计量水价根据供水运营成本核定，根据实际用量缴纳。城市居民用水实行阶梯式水价，遵循边际成本法计量，即按照1︰1.5︰3的三级级差，对不同级差内的水量进行收费。2013年以来，我国在全国范围内推进城市居民用水阶梯式水价改革，大多数地区已普及居民阶梯式水价；在水资源税改革中，北京等地成为水资源费改税试点。
3.二次供水价格以二次供水公司和物业管理公司收取服务费为主。
除供水公司一次供水外，我国城市（特别是高楼）存在二次供水。2015年，《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》明确规定了城市居民二次供水价格形成机制，二次供水设施改造费用以政府和供水企业投资为主。目前，二次供水价格有四种筹集方式：一是主要由政府财政负担；二是政府在政策方面进行支持，费用主要由供水企业承担；三是由政府、供水企业和用户按照合理比例共同分摊；四是根据用户意愿实行。二次供水方式为专门的二次供水公司转供或小区的物业管理公司转供，其根据自来水政府定价和二次供水成本收取服务费。
（二）我国城市居民供水价格形成机制存在的问题
2014年以来，我国全面推行居民阶梯式水价制度。由于不同地方的区域特性、水资源禀赋存在差异，居民阶梯式水价制度无法同步实行。目前，我国城市居民供水价格存在固定统一水价、统一计量水价、两部制水价和阶梯式水价等模式，需要政府和市场两手推动、统筹规划。
1.水务企业运营效率偏低。
一方面，政府控制水价能够为居民节省开支，体现供水行业的公益性质。另一方面，较低的水价不利于水务企业收回成本，可能导致水务企业长期处于亏损的经营状态，为保障供水服务，政府需要进一步加大财政补贴力度。总体上看，水务企业缺乏提供高质量供水服务的激励机制，运营效率偏低，财政负担较重。
2.供水价格难以评估。
水务行业的经营主体以国有企业为主，其他类型的主体竞争力不大。自来水管网建设和利用环节具有自然垄断性质，水务企业相关投资及运营过程难以完全公开透明。同时，监管部门尚未实现对水务企业成本的全面有效监管，进而无法评估其提供的基本水价的科学性。
3.第一阶梯价格水量基数偏高。
一般情况下，阶梯式水价的第一阶梯价格水量基数以居民连续几年平均用水量作为核定标准，由此满足居民的日常用水需求，而对是否能够覆盖水务企业的全部供水成本考虑不足。现实中，我国各地第一阶梯价格水量基数普遍偏高，不利于发展绿色经济。
4.供水价格调整未起到节约用水作用。
供水价格和居民可支配收入的高低直接影响着自来水消费量。在水资源严重缺乏的地区，调整水价需要参考可支配收入增长水平，才能适时实现对居民用水量的约束。在水资源丰裕的地区，基于可支配收入标准调整供水价格，可避免水资源浪费加剧。同时，我国水资源费（税）和污水处理费偏低，阶梯式水价的三级水量以年份为计量周期，调节力度不大，节水效率偏低。
5.供水价格经营性、公益性特征不明确。
企业提供的基本水价为经营性收费，水资源费（税）和污水处理费为行政事业性收费。目前，企业供水价格由政府管控，定价偏低，无法充分反映其经营性。同时，政府制定的水资源（税）和污水处理费也以公益性为主。相对而言，水务行业作为公用事业，其公益性应有针对性地用于低收入群体生活必需用水的基本保障。
6.实行阶梯式水价缺乏现实基础。
我国实现阶梯式水价制度全覆盖的现实条件未完全具备。以北京为例，在推进“一户一表”改造过程中，更换智能水表的费用多由水务企业承担，改造动力不足。需要进一步推动老旧城区居民供水自备井置换工作，大力建设利于优质供水覆盖的基础设施。
7.二次供水价格有待优化。
我国各地二次供水参与主体较多，管理水平普遍偏低，供水服务质量整体不高。二次供水设施更新不及时，末端水质较差，用户体验不佳。二次供水实际水价与第一阶梯价格差距较大，行政监管成本较高，效率偏低。例如，重庆部分地区供水设施老旧，存在水池、管网漏损及计量误差，二次供水总表和户表之间输差水损较大；二次供水电耗偏高，物业管理部门将水损及电耗成本与其他物业管理成本混杂，水户分摊水费偏高。
二、国外供水价格形成机制的典型模式及经验
国外供水价格形成机制较为成熟，在价格监管权限明确的情况下，供水价格主要由市场决定，政府负责维护市场的健康运行和价格公平，典型模式包括美国的市场调节价格机制、英国的企业自主定价机制和日本的两部制定价机制。分析不同国家供水价格形成机制的先进经验，可为完善我国城市居民供水价格形成机制提供参考。
（一）国外供水价格形成机制的典型模式
市场化程度较高的发达国家的供水价格主要由市场决定，与居民支付能力、地区水资源禀赋和供水成本等因素有关。政府负责对市场进行监管。
1.市场调节价格机制。
在美国，水资源的开发利用采取分级模式，各级政府和供水机构制定各自的供水价格。供水价格制定以收回全部成本为原则，通过市场机制调节，定价方法包括市场需求定价法、机会成本定价法、边际成本定价法、服务成本定价法和支付能力定价法，供水价格呈累进、累退和固定等形式，征收模式有定额水价、单一水价、分段递减水价和分段递增水价等。
2.企业自主定价机制。
在英国，水资源的开发利用采取以流域为单位的统一管理模式，供水服务办公室设定供水价格上限，供水企业自主定价。供水企业在供水价格制定后、正式征收前，需要与供水服务办公室、用户委员会和用水大户充分沟通，并公开供水价格制定的收费依据明细。供水服务办公室每五年左右调整一次最高限价，考虑的因素为零售物价指数、供水公司生产效率影响系数、供水公司的质量责任系数、市场供求关系系数以及服务质量对价格影响的系数。供水企业自主定价由水资源价值、服务成本和合理投资回报组成，水资源价值包含水资源开发和保护费用，服务成本包含供水费用、排污费、地面排水费和环境服务费。征收模式有计量收费和按财产收费两种形式，前者根据水表计量的实际用水量收费，后者根据用户财产（一般为房屋）可计价值收费。
3.两部制定价机制。
在日本，水资源的开发利用采取多部门分开管理模式，水利工程的建设和管理也分为中央和地方两个等级。供水企业采用两部制定价方法，即固定水费和计量水费。固定水费与用户类型、供水固定成本和管道口径大小有关，用来负担自来水净化加工设备以及水管等设施的建设和维修费。计量水费与用水量、供水变动成本有关，用来负担与用水量有关的净化药品费和动力费等。在征收模式上，部分地区固定水费不变，部分地区随管道口径增大而增加；部分地区计量水费采取固定水价的方式，部分地区采取递增或递减的方式。
（二）国外城市供水价格形成机制的经验
在美国、英国和日本为代表的发达国家供水价格形成机制中，政府和市场的作用边界明确，供水价格制定兼顾用户需求、水资源禀赋和供水成本等多种因素，供水价格的经营性、公益性较为分明。
1.政府与市场对于供水价格形成机制有明确的作用边界。
发达国家政府和市场在水资源开发利用和管理过程中的作用各有侧重，政府监管水务企业，市场对于供水价格形成起决定性作用。
2.制定供水价格所考虑的因素越多，供水价格形成机制越完善。
发达国家制定供水价格所考虑的因素包括居民基本需求、水资源禀赋和供水服务成本等。随着市场发展日益完善，供水价格形成机制将更为个性化和人性化。例如，以房屋所在位置为标准考察用户财产的可计价值、根据自来水管道尺寸调整定价等。
3.供水价格明确区分经营性与公益性。
水务行业作为公用事业，具有保障民生的性质。从发达国家经验看，水务行业市场化运营能够提高供水效率，更好地配置和利用水资源。同时，对于在基本用水需求方面不具备支付能力的居民，公益性水价应作为常用的价格机制。
三、完善我国城市居民供水价格形成机制的建议
我国水资源分布的区域间差异较大，地方财政收入、人均可支配收入和居民用水习惯等都会影响供水价格。结合国外供水价格形成机制的典型模式和我国供水价格发展情况，我国应综合考虑供水区域水资源禀赋、居民支付能力和供水成本等因素，逐步完善满足居民基本用水需求、坚持节水优先、兼顾经营性和公益性的供水价格体系。
（一）完善我国城市居民供水价格形成机制的原则
1.供水价格形成机制要坚持节水优先。
水资源是重要的战略资源，各地无论水资源禀赋丰富或匮乏，都应在节约用水的前提下制定供水价格。
2.企业供水价格由供水企业决定，水资源费（税）和污水处理费由政府决定。
供水企业决定的价格应符合市场机制运行规律，覆盖投资建设和运营成本并创造一定利润，以此激励企业提供更高质量的供水服务。政府决定的价格应与商品价格或服务成本相对应，不因过分低估而损失国家资源所有权收益。
3.明确政府和市场的作用边界。
政府负责审核进入供水行业的企业资质及垄断环节成本、监管供水价格和水质、制定水资源费（税）和污水处理费，市场则在企业制定供水价格和提供供水服务等方面发挥作用。
4.供水价格需充分体现水务行业的经营性和公益性。
对于一般居民，供水价格由市场机制决定；对于支付能力不足或不具有支付能力的居民，供水价格由社会保障机制统筹负担，实现供水价格减免。
（二）完善我国城市居民供水价格形成机制的建议
加快推进城市居民供水阶梯式水价全覆盖，进一步完善三阶梯价格制定和水量基数设定机制，使供水价格更灵活地反映区域水资源禀赋、人均可支配收入变化、供水企业供水成本、通货膨胀及居民用水需求等变化，并形成引导居民节约用水的有效机制。
1.逐步引入竞争机制，提高城市供水企业运行效率。
适当放宽水务行业市场准入条件，引导具备资金和技术等相应资质的企业形成良性竞争。采取政府和社会资本合作模式，政府制定水质、污水处理费等方面的标准，给予供水企业一定期限内投资建设供水设施和运营供水服务的自主权。
2.制定科学合理的阶梯式水价，促进城市水务行业健康发展。
供水价格制定应符合市场规律，囊括供水企业提供阶梯水量的全部成本、水资源费（税）、污水处理费及一定比例的利润。同时，适度调整水资源费（税）和污水处理费，随第一阶梯、第二阶梯、第三阶梯递进逐步升高。
3.调低第一阶梯价格水量基数，强化居民节水意识。
阶梯式水价的三级水量应以月份水量为计量周期。目前，阶梯式水价的水量基数偏高，部分居民采用较日常消耗更大的用水模式，仍处于第一阶梯价格水量基数的范围内。需要根据居民用水习惯对水量基数进行即时调整，提高公众节约用水的主观能动性。
4.政府监管垄断环节成本，敦促水务企业公开透明。
政府可对供水企业投资建设管网和水务设施等具有一定垄断性的环节进行成本审核，引导供水企业成本公开化、透明化，便于公众了解水价调整的资金动态，进一步提升供水服务质量。
5.区分供水价格的经营性和公益性，灵活反映市场需求。
一方面，对于有能力支付水费的居民，实行市场机制下的价格机制，使供水价格在动态调整下覆盖水务行业全产业链成本，并形成合理的营业利润。另一方面，发挥水务行业作为公用事业的保障性作用，使支付水费能力不足的居民享有一定程度的价格补贴。
6.发展多元化的二次供水模式，解决成本分摊问题。
二次供水成本包括前期建设成本、期间运营成本和后期更新改造成本，我国可行的运营模式有由公共供水企业运营管理二次供水的统一运营模式、公共供水企业接管后将养护作业外包给专业公司的管养分离模式、公共供水企业直接运营与物业管理公司运营并存的双轨制模式以及由二次供水公司专业运营且政府监管市场的市场化模式。需要因地制宜采取适当的二次供水模式，在保证水质的基础上，通过加强运营管理和降低设备能耗等措施逐步缩减并合理分摊二次供水成本，提升二次供水整体效率。
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