基金项目：本文是中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）成果（2021），中国社会科学院青年科研启动项目“经济高质量发展与产业结构调整”成果。
“十四五”时期，我国不仅要致力于实现实体经济和制造业的高质量发展，还要深入实施“双碳”目标和生态文明建设等国家战略。作为我国实体经济和制造业的产业基础，煤炭工业将面临碳排放和污染排放等环境约束收紧等新挑战。为了更好地支撑我国经济的高质量发展和服务国家战略的实施，我国煤炭工业需要推进绿色低碳转型，构建现代煤炭工业产供储销产业体系，更好地发挥煤炭作为基础能源的兜底功能。
“十四五”时期煤炭工业发展面临的新挑战
从国际来看，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，保护主义、单边主义政策日趋成为西方国家的主要选项；疫情对全球供应链、产业链和价值链的冲击，客观上助推了经济民族主义的发展，全球化进程出现放缓甚至倒退的趋势，全球产业链、价值链本土化和区域化趋势凸显。从国内来看，“十四五”时期，我国进入高质量发展的新阶段，深入贯彻新发展理念、构建新发展格局是应对新发展阶段机遇和挑战的战略选择。从行业来看，“十四五”时期，我国能源行业进入了关键发展阶段，一方面要进行能源绿色低碳转型，构建现代能源体系，提高能源效率；一方面，要平衡国内市场与国际市场的关系，保障能源安全。在这种背景下，煤炭工业发展将面临一系列新挑战。
1.国际政治经济格局动荡，全球产业链重构加大煤炭供需失衡风险
中美贸易摩擦持续深化和全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，给国际政治经济格局带来了较大冲击，全球供应链、产业链断裂的风险加大，产业链本土化和区域化重构的趋势愈加明显。煤炭作为工业能源和原材料，处于产业链体系的上游环节，在正常市场状态下供需变化要滞后于其他工业，容易出现煤炭供需失衡的情形。在国际政治经济格局更加动荡的情景下，全球产业链体系下游环节会首先受到冲击，影响工业产品的进出口贸易，进而传递到产业链的中上游环节。进出口贸易的萎缩或增长会直接影响上中游产业链原材料、中间品及最终商品的供需平衡关系，加之疫情对产业链带来的断链冲击，使得原有的产业链供需平衡系统被打破，且外部冲击会进一步扰乱市场的调节机制，使得反应更加滞后的上游煤炭市场供需失衡的格局加剧。
2.全球去煤化呼声日趋强烈，能源安全保障存在系统性挑战
煤炭作为一种高碳、高污染的能源，是当前全球能源转型中首选被替代的能源品种，目前欧美国家去煤化的呼声日趋强烈，已有15个国家宣布了退煤计划，并明确在2030年前关闭煤电3540万千瓦，其中，瑞典、比利时和奥地利已经实现电力系统去煤化。在全球“碳中和”目标逐渐明晰的时代背景下，全球大量煤电厂将被关停，煤炭消费的比例也会呈现明显下降的趋势。据BP能源统计数据2021显示，2020年，全球煤炭在一次能源消费中的比例为27.20%，北美的比例为9.18%，南美为5.65%，欧洲为12.18%，独联体国家为13.93%，中东为1.04%，非洲为22.12%，亚太为47.77%。不同区域和国家都存在煤炭消费比例明显下降的趋势，如英国煤炭在一次能源消费结构中的占比仅为2.76%，美国、德国和俄罗斯已经下降到20%以内，澳大利亚、日本和韩国已经下降到30%以内，中国的比例下降为56.57%。不同的是，欧美发达国家已经经历过了化石能源内部油气对煤炭的替代，且在化石能源的清洁绿色化利用方面已经具有国际领先的技术水平，已经进入由油气资源和可再生能源主导的阶段，而亚太和非洲的许多国家仍处于由煤炭资源主导的阶段，特别是我国在“富煤、少油、贫气”的能源禀赋基础上，煤炭在较长的一段时间里仍会保持主体能源的地位，且是保障我国能源安全的基石，对于维持我国能源市场供需平衡、经济社会稳定发展、电力系统安全稳定等具有重大的意义。目前，我国仍处于攻坚化石能源清洁绿色化利用技术阶段，相对于欧美发达国家，能源转型的阶段相对落后，“双碳”目标和生态文明建设将加快我国“去煤化”进程，如果不在符合工业化发展规律条件下科学有序地推进煤炭替代，将会给我国能源安全和经济社会发展带来较大冲击。
3.“双碳”目标与高质量发展两端挤压，煤炭消费与碳排放达峰压力倍增
在2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席强调，实现《巴黎协定》的国家承诺是应对气候变化、保护地球采取的最低限度行动，中国将提高国家自主贡献力度，力争二氧化碳排放在2030年前达峰、2060年前实现碳中和。在2 0 2 0年底的气候雄心峰会上，习近平主席对中国国家自主贡献作出了具体的要求，即：在2 0 3 0年之前达峰，碳强度比2005年降低65%以上，非化石能源在一次能源消费结构中占比25%左右，森林蓄积量比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。这表明，未来40年，低碳转型已成我国的发展大势。而“十四五”期间是我国实现高质量发展和2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标的关键五年。目前，中国仍处于城镇化和工业化还未彻底完成阶段，要提前实现“双碳”目标，需要付出巨大努力。在推进城镇化和工业化进程的过程中，能源消费总量的增长是必然趋势，我国工业用能占终端能源消费的比例仍高于60%，而钢铁、煤炭、化工、建材等高能耗行业的比重偏高，且高能耗、高污染、低能效的发展模式还没有从根本上实现转变，要如期完成碳达峰目标，我国就必须在“十四五”期间，在完成能源低碳化转型和产业结构低碳化调整的同时，建立和完善符合高质量发展标准的绿色低碳循环现代经济体系，这种在约束条件增多收紧情况下，实现多目标均衡的战略导向，将会使我国压力倍增。特别是作为我国主体能源的煤炭，要实现消费达峰和碳排放达峰，首当其冲。
4.供需逆向分布格局强化，煤炭发展面临着多项硬约束
“十三五”时期，我国煤炭生产力加快向资源禀赋和开采条件好的“晋陕蒙地区”集中。2020年，西部地区煤炭产量占全国的比重为59.7%，达到23.3亿吨；中部地区占全国的比重为33.4%。总体看来，“十三五”期间，西部地区的煤炭产量提高了，中部、东部和东北地区的煤炭产量均下降了。2020年底，14个大型煤炭基地产量占全国96.6%，内蒙古、新疆、山西、陕西、贵州、河南、山东、安徽等8个省区煤炭产量占全国89.7%，其中，晋陕蒙三省区原煤产量占全国71.5%，三省区调出煤炭17.3亿吨左右。随着南方小煤矿加快退出，“十四五”期间，煤炭生产会进一步向晋陕蒙新集中，目前四省区产量已占全国的75%以上，供需逆向分布的特征更为明显，这对我国煤炭运输和储备提出新的挑战。一方面，煤炭主产地到消费地的运输能力要增强。如晋陕蒙新四省区新增煤炭产量主要通过铁路、公路、水路等方式输往煤炭净调入省份。另一方面，煤炭净调入省份也要加大煤炭储备能力，扩大煤炭消费地、铁路交通枢纽、主要中转港口等多元煤炭储备能力，以应对极端天气或突发事件对地区煤炭供应的影响。同时，在碳达峰和生态文明制度建设的战略要求下，煤炭发展面临的约束条件不仅增多，且逐渐加紧。煤炭作为我国主体能源，在我国能源消费结构中仍占有将近6 0%的比例，是碳排放的主要来源，在“十四五”期间将面临碳减排约束收紧的挑战。“十四五”期间，我国仍要推进城镇化和工业化进程，这将推动我国能源消费总量的增长，作为主体能源的煤炭的消费量增长也会成为一种趋势，这将进一步加大碳减排的难度。另外，煤炭消费也是环境污染的一大来源，“十四五”期间，“蓝天保卫战”等环境治理战略将继续实施，煤炭发展的污染物排放治理的约束也将进一步收紧。
5.矿山塌陷和煤炭资源枯竭日趋严重，转型发展困难重重
目前，我国存在大量的废弃矿山，矿山塌陷面积大，不仅损毁了大量土地面积，还对生态环境造成了严重破坏。据统计，全国矿山开采占用损毁土地面积约5400多万亩，其中，历史遗留矿山占3400多万亩，黄河流域各省区占1500多万亩。这些废弃的矿山即使已经停止了煤炭开采，被破坏的地下水生态系统也无法恢复，随着地下水涌入采煤矿井中，在地下采空区积存，就会形成老窑水，进而对地下水和附近土壤造成污染。同时，煤炭开采造成的地表沉陷及裂缝等易引发地表次生形变，如塌陷、泥石流等问题，给矿山带来新的环境风险。随着大部分大型矿井剩余服务年限的减少，废弃矿井的数量会进一步增加，将加重矿山治理修复的难度。另一方面，伴随着煤炭资源的消耗枯竭，很多煤炭资源型城市陷入了发展困境，据统计，在全国三批69个典型资源枯竭型城市中，煤炭资源枯竭型城市占37座，占比高达53.62%。从第一个煤炭资源枯竭型城市阜新到最新的鹤岗市，因煤而兴的城市发展模式形成了以煤为中心的单一产业结构，随着煤炭资源的耗竭，它们会经历经济发展严重衰退、煤矿倒闭、工人下岗和生态环境恶化等一系列“资源诅咒”。要成功实现转型发展，它们面临的挑战巨大，不仅要培育新的主导产业，还要治理和修复煤炭发展造成的各种生态环境破坏和污染。
推动我国煤炭工业高质量发展的政策建议
“十四五”时期，我国进入高质量发展阶段，必须坚持以新发展理念为指导，深入实施“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，推动煤炭工业绿色转型，积极面对新挑战，发挥煤炭保障能源安全的基础作用，助推煤炭工业实现高质量发展。
1.积极服务国家重大战略实施，发挥保障能源安全的兜底功能
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是实现“双碳”目标和高质量发展、完善生态文明制度体系建设等战略实施的关键五年。煤炭工业作为国民经济社会发展的基础产业，必须积极服务国家重大战略的有效实施，贯彻落实“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，加强煤炭开采、生产和利用全产业链绿色低碳技术的研发和攻坚，进一步强化煤炭消费总量和强度双控制度，加快煤电由“主体电源、基础地位”向“基荷电源与调节电源并重”，尽早实现煤炭消费达峰或进入峰值平台区，推进煤炭上下游产业协同、煤炭与多种能源品种协同发展，为我国国民经济实现平稳较快发展提供安全稳定的能源供给保障。同时，在支持“双碳”战略目标实施过程中，应理性协调“去煤化”与保障产业链完整性之间的关系，充分发挥煤炭在保障能源安全上的兜底功能。
2.加大清洁低碳技术攻坚力度，推动煤炭工业绿色低碳转型
“十四五”时期，全球新一轮科技革命和产业变革兴起，科技创新将演化为创新体系竞争的新形态和趋势，我国科技创新将进入自主创新能力质的提升阶段。要支撑我国煤炭工业高质量发展，煤炭科技创新仍存在颠覆性创新较少、关键技术原创性突破较少、高端装备应用性低、人才和经费不足等问题。针对这些问题，煤炭工业应该深入贯彻创新驱动发展战略，强化煤炭绿色智能开采、煤矿重大灾害防控和煤炭清洁低碳高效转化基础理论研究，突破煤炭安全绿色、机械化、智能化开发和生产以及清洁高效低碳利用的关键核心技术，加快5G等新一代信息技术与煤炭开发生产利用的深度融合应用，加速推进绿色低碳转型，更好地支撑产业实现高质量发展。
3.构建现代煤炭产供储销产业体系，提高煤炭供应链韧性水平
“十四五”时期，我国将着重提升产业链、供应链现代化水平，加快发展现代产业体系，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。煤炭工业作为我国产业体系中重要的基础环节，如果不能形成配套齐全的完备产业体系，将严重影响我国现代产业发展的产业基础能力。因此，必须坚持以深化供给侧结构性改革为主线，系统性统筹煤炭工业产业链、供应链上中下游环节，畅通生产、流通、分配和消费，实现产供储销有效衔接，构建现代煤炭产业体系，打通煤炭工业产业链、供应链存在的诸多“断点”和“堵点”，破解和攻坚关键环节的“卡脖子”技术问题，为我国实体经济和制造业高质量发展奠定良好的产业基础。具体表现上，在勘探开采和生产环节，要采用资源节约集约利用和环境友好的方式，利用机械化、信息化、智能化的技术，提高煤炭开采效率，减少对生态环境的破坏与污染。同时，进一步优化产能，促进年产30万吨以下且产能落后的小煤矿加快退出市场，促进大型煤炭企业兼并重组，提高煤炭市场集中度，并朝着优势资源区域集中；在供应和销售环节，进一步完善市场机制调节供需和定价的功能，完善现代煤炭交易市场体系，提高煤炭资源利用效率；在储备环节，加强煤炭储备能力建设，平衡产能储备和产品储备的关系，为稳定大宗商品市场提供基础保障。
4.加快推动煤炭资源城市转型，积极打造煤炭工业生态文明矿区
随着国家“双碳”目标和生态文明建设战略的深入实施，不论是煤炭资源枯竭型城市，还是煤炭资源丰裕型城市，都面临着转型发展的压力。作为煤炭资源型城市，大多数是以煤炭或煤电为主导产业，且产业结构单一，生态环境破坏严重。随着经济发展进入新阶段，能源结构调整加快，煤炭需求在未来一段时间内进入峰值平台期后，会持续下降，煤炭资源城市或煤炭企业如果不及早推动转型，将陷入发展的“资源诅咒”中，将会给国民经济和社会发展带来较大的冲击。因此，“十四五”期间，我国应加快推动煤炭资源型城市转型发展，结合国家区域重大战略和产业发展规划，积极培育基于煤炭产业的战略性新兴接续产业，充分发挥煤炭的原材料功能；积极响应国家推进能源清洁低碳发展的转型趋势，科学有序地推进可再生能源替代煤炭的工作，利用煤炭矿区的土地、地下空间等资源，推进多能源品种协调布局，建设源网荷储一体化的多能互补能源基地；推进绿色矿山建设，对废弃矿山进行生态修复，改造成国家矿山公园或石油、天然气储备库，对在产矿山进行环境治理和保护，建立可持续的生态补偿和修复制度，打造煤炭工业生态文明矿区。
