摘要：制造业生产要素近十年来有明显的结构性变化，劳动力成本上升、资本偏好于服务业、土地供应有所收缩、节能减排约束、数据要素应用不足等因素共同制约着制造业转型升级和效率提升，总体可以归结为要素投入不足和要素回报率相对降低。优化制造业要素供给和配置需要从以下方面着手：加强制造业与服务业的深度融合，促进要素资源跨行业综合利用；扩大制造业开放程度，增强中国制造全球要素供给能力；强化制造业中高端人才储备，优化制造业就业结构；加强金融资本对制造业高质量发展的支持；提升制造业利用数据要素的规模和水平；不断改善制造业能源结构、提高资源利用效率。
关键词：生产要素；制造业；供给；要素配置
基金：国家社科基金项目“消费需求引导企业创新研究”（项目编号：19CJY030）的阶段性研究成果。
2021年，十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“坚持自主可控、安全高效，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展”。习近平总书记多次强调，“从大国到强国，实体经济发展至关重要，任何时候都不能脱实向虚。”[1]“中国必须搞实体经济，制造业是实体经济的重要基础，自力更生是我们奋斗的基点。”[2]党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》多次提到党在不同时期重视工业发展取得的重大成就，例如建国初期通过几次五年计划建立起“独立的比较完整的工业体系”，党的十八大以后“加快发展现代产业体系，壮大实体经济”。但是近年来，我国制造业出现了比重过快下降[3][4]以及生产率增速下降的趋势[5]，引起了政府部门和学者的关注。2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议提出当前“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，随后国家发改委和工信部发布《关于振作工业经济运行推动工业高质量发展的实施方案的通知》。有学者指出，生产要素成本过快上涨或是造成制造业发展困境的症结所在。[6][7]为了贯彻落实党中央、国务院近期关于促进制造业发展的精神，深入理解促进制造业高质量发展的路径机制，本文试图从生产要素入手，探究其对制造业的影响及相应的政策建议。
一、制造业生产要素供给特征变化
（一）劳动力：供给数量增长趋缓，质量提高，制造业就业占比下降，工资上涨较快
十九届五中、六中全会都强调就业是最大的民生问题，要“实现更加充分更高质量的就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高”。劳动力是各行业发展的首要生产要素，从劳动力供给数量看，得益于我国庞大的人口基数，我国总就业人口数量较为庞大，2010—2019年平均每年就业人数约为7.7亿人，但是随着人口增长趋缓，老龄化趋势逐渐显现，我国就业人数在2018年以来首现下降趋势。从劳动力供给质量看，在高校扩招政策的影响下，我国受过高等教育的劳动力人数快速增长，每年为劳动力市场稳定输送高素质劳动力，2012年以来，我国专科及以上毕业人数每年超过1000万人，并且每年毕业生人数呈上升趋势，2019年达到1268万人，十年来增长37.6%。在总的就业人口中，我国制造业就业无论是数量还是占比，均在“十二五”末达到顶点，随后呈现逐年下降趋势，2010年城镇就业人口中制造业占比为26.1%，而这一比例在2019年下降至21.1%。制造业中劳动力投入比重的下降是劳动力成本不断上升，倒逼产业转型升级[8]，资本和技术替代劳动力的结果。据统计，2010年城镇非私营制造业年平均工资为30916元，而这一数值2019年增长至78147元，工资年均增速10.8%。综合来看，我国劳动力供给数量已进入下降通道，但劳动力整体素质有了较大幅度的提高，未来劳动力资源有隐忧也有红利。“十三五”以来，我国制造业就业人数和比重均呈现下降趋势，劳动力成本的快速上升更加凸显了劳动力对于制造业长期发展的约束，正如其他学者研究所述，“十二五”期间我国劳动年龄人口的数量和比重均达到历史峰值，此后迎来刘易斯拐点，人口红利逐步衰减。[9]
表12010—2019年我国制造业劳动力要素情况统计
数据来源：国家统计局
（二）资本：供给充裕，融资成本下降，制造业资金缺口长期存在
党的十八大以来，我国的金融资本市场是在习近平经济思想指导下运行的，遵循“观大势、谋全局、干实事”，以及“相机抉择，开准药方”，注重金融监管和独立自主性。[10]历史经验表明，在这一指导思想的规制和引导下，我国金融体系在亚洲金融危机、次贷危机，以及这次新冠肺炎疫情中，基本都抗住了风险冲击，有效保障了服务实体经济的目的。我国长期实行高储蓄、高积累、高投资的发展模式，经过改革开放后40多年的资本积累，资本供给越来越充裕，在要素供给结构中不再相对稀缺。2019年我国国内总储蓄高达44.18万亿元，较2010年增长了114%，形成了庞大的资本池。2010—2020年我国广义货币供应量（M2）大部分年份保持两位数的高速增长，随着经济增速的回落，“十三五”期间M2增速略有下降，但仍高于同期GDP增速，基数效应使每年新增货币供应量的规模惊人。截止到2020年底，我国M2达到218.7万亿元，是当年GDP的2.15倍，M2/GDP反映的金融深化程度远高于全球主要经济体。金融资本深化对于产业结构的合理化和高级化有重要作用。[11]在国内总储蓄和M2高速增长的刺激下，金融机构本外币贷款余额也保持高速增长，在制造业中，2010年本外币贷款余额为8.65万亿元，到2018年增长至15.01万亿元，扩张了近一倍，信贷扩张降低了制造业企业从银行融资的难度，不过从增速来看，“十三五”期间制造业从金融机构的贷款增速较“十二五”有大幅回落，说明资本供给在行业偏好上并不倾向于制造业。伴随着货币供应和信贷的扩张，金融机构人民币贷款加权平均利率趋于下降，企业融资成本降低，2010年以来，贷款平均利率总体呈现下降趋势，由“十二五”期间的6%—7%大幅降至2020年的5%左右。但是，充裕的资本要素供给和不断降低的融资成本并未有效提振制造业投资。2013年以来，制造业固定资产投资完成额的名义增速长期低于全社会固定资产投资完成额，2020年受疫情影响甚至首次陷入负增长。党中央和中央政府长期高度重视金融对制造业等实体经济部门的支撑作用，2021年中央经济工作会议再次强调“引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持”，但制造业投资增速较低主要是由于制造业普遍面临低端产能过剩、高端需求无法满足的供需矛盾和竞争激烈的市场格局造成，在资金“脱实向虚”的大环境下，制造业缺乏对资本的吸引力，资金缺口仍然存在。
图12010—2020年我国货币供应、信贷和利率情况
资料来源：国家统计局，中国人民银行
（三）技术：全社会R&D投入和产出高速增长，制造业作为创新主战场，自主创新能力实现跃升
科学技术是制造业未来发展最核心的生产要素。党的十八大明确提出，“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。2019年9月20日，习近平总书记在致2019世界制造业大会的贺信中进一步强调，“中国高度重视制造业发展，坚持创新驱动发展战略，把推动制造业高质量发展作为构建现代化经济体系的重要一环。”[12]我国产业升级演化路径基本符合产业升级的一般规律，即经过从劳动力要素驱动主导、资本要素驱动主导，再到技术和知识要素驱动主导的产业升级过程。自2006年我国提出自主创新、建设创新型国家战略以来，我国R&D投入和产出高速增长，如图2所示，R&D经费支出从2010年7063亿元增长至2020年的24426亿元，年均增速达到13.2%，R&D全时当量从2010年的255.4万人年增长至2020年的509.19万人年，年均增速7.1%。以研发强度（研发经费支出占GDP的比重）来衡量，从2010年的1.76%提高至2020年的2.4%，此研发强度已经超过部分发达国家和欧盟的平均水平。从R&D产出看，2010-2020年发明专利申请数量从2010年的39万项增长至2020年的150万项，提高了3.83倍，年均增速高达14.4%。在R&D投入和产出都快速增长的同时，技术交易市场发展良好，2010年我国技术市场成交额为3906.6亿元，2020年增长至28252亿元，年均增速高达21.9%。由此可见，我国R&D投入的不断累积正萌发源源不断的技术创新成果，技术要素供给在持续增强。世界知识产权组织（WIPO）发布的2020年全球创新指数（The Global Innovation Index，GII）显示，中国大陆位列第14位，是唯一进入全球创新指数前30名的中等收入经济体。制造业是技术创新的主战场，也是研发投入最集中、创新最活跃、成果最丰富的产业领域，长期以来，制造业占全社会R&D经费支出的比例以及发明专利数量均超过60%，在工业内部，制造业的创新主体地位更是牢不可破，主要R&D投入和产出指标的占比均长期保持在95%以上。但也需要观察到，“十三五”以来，随着部分高技术含量的生产性服务业快速发展，制造业技术创新的相对比例有所下降，不过制造业作为技术创新主要产业载体的地位没有发生改变。
图22010—2020年我国研究与试验发展（R&D）投入和产出情况
数据来源：国家统计局
（四）土地：大中城市土地供应收缩，工业用地占比回落，溢价率不高，价格基本稳定
随着我国工业化和城市化进程的不断深入，部分大中城市开始面临土地供需失衡的矛盾，一方面，人口持续向大中城市集中，住宅、工业、商业服务等各类用地需求保持增长；另一方面，城市建设用地总量的增长受到各种因素制约。进入“十二五”后，100个大中城市土地供应面积的增速大幅放缓，2010—2020年平均每年供应土地面积约为8.34亿平方米，有一半的年份土地供应面积较上年减少。工业用地是城市产业优化升级的重要保障，制造业比重的稳定也依赖于工业用地的合理供给。与100个大中城市土地供应面积收缩相一致，工业用地土地供应面积自2012年起连续5年出现负增长，2020年工业用地土地供应面积为3.59亿平方米，比2010年下降了18.6个百分点。与此同时，工业用地占比也从2015年的近49.66%下降至2020年的42.95%（见表2）。不过，尽管工业用地的供应和占比呈现下滑趋势，但工业用地价格基本保持稳定，制造业为土地要素支付的成本没有出现明显上升。2010年以来，100个大中城市工业用地的土地成交楼面均价在300元/平方米附近波动，“十三五”期间工业用地的土地成交溢价率较“十二五”期间还有所回落。这反映出随着我国工业增速放缓，对工业用地的需求不再可能出现大幅增长，工业用地的供需在新的水平上实现动态平衡的结果。
表22010—2020年我国100个大中城市工业用地供应情况
数据来源：自然资源部
（五）能源：供需稳步增长，对外依存度较高，结构优化，制造业能源消费占比下降
能源是人类文明进步的基础和动力，攸关国计民生和国家安全。长期以来，我国都非常重视能源保障和能源转型，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力。”我国是世界上第一大能源生产国和消费国，2010—2020年我国能源供给和需求保持低速增长，一次能源生产总量和能源消费总量的年均增速分别为2.7%、3.3%，能源供给长期低于供给，且增长滞后于需求增长，说明我国能源对外依存度较高。我国能源的供需结构仍然以煤炭为主，化石能源合计占比超过80%，与发达国家的能源结构有较大差距，但近十年来有较大的优化，2010—2019年，原煤占一次能源生产总量的比重由76.2%降至68.6%，一次电力及其他能源占一次能源生产总量的比重则从10.4%提高到18.8%，煤炭占能源消费总量的比重从69.2%降至57.7%，一次电力及其他能源占能源消费总量的比重则从9.4%提高到15.3%。尽管结构实现较大优化，但我国能源供需结构在全球碳排放压力逐步增大的情况下，提升可再生能源的使用比例是一项需长期坚持的工作。制造业集中了大量高耗能产业，能源消费总量超过全国能源消费总量的50%，2018年制造业能源消费总量为25.86亿吨标准煤，占比54.8%，相比于“十二五”末有所下降。由于制造业对煤炭、石油等化石能源依赖程度高，随着节能减排工作力度加大，制造业成为环保整顿的重点对象，未来需要通过转型升级，利用技术进步促进能源利用效率的提高，加快能源消费结构不断优化，促进绿色制造业发展。[13]
图32010—2020年我国能源生产和消费情况
数据来源：国家统计局
（六）数据：要素资源丰富，潜力无限，算力国际领先，制造业中的应用还处于浅层
在信息社会，数字经济发展加速，数据成为经济社会运行的基础要素，具有“通货”的性质。2020年出台的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素，与传统生产要素并列。受益于人口数量和产业规模，我国已经成为名副其实的数据资源大国。国际数据公司（IDC）和数据存储公司希捷开展的一项研究表明，中国每年以超过全球平均值3%的速度产生并复制数据，2018年中国约产生7.6ZB（1ZB≈1万亿GB）的数据，到2025年将增至48.6ZB，到2025年全球近30%的新增数据将来自中国。人工智能等新兴数字经济产业发展加速以及在更多的行业和领域得到应用，需要“吞噬”大量数据作为其自我学习和进化的养料，从这个角度看，我国的数据养料数量多、质量好、品种齐全，无论数字产业化还是产业数字化都具有更好的基础和条件。数据的应用离不开算力基础设施。近年来，随着我国超级计算机、量子计算、人工智能神经网络等重大科学项目的推进，宽带网络、数据中心等基础设施建设，与算力相关的技术研发和业态创新取得瞩目成就，在算力的国际竞争中，中国已经是强有力的参与者。算力基础设施的快速发展一方面是得益于我国拥有最完善的技术创新体系和产业体系，是全球少有的能够提供从技术创新、生产制造、基础设施建设、应用开发全部资源要素的国家；另一方面，算力基础设施是“新基建”的重要组成部分，在国内数字化转型和全产业链布局的驱动下，智能制造、智慧城市、智慧农业、智慧政务等都是各级政府在“十四五”时期要重点发展的领域，相关战略和政策的落实将保障国内算力需求保持高速且稳定的增长。
庞大的数据要素资源和先进的算力基础设施成为新兴生产要素，已经促使许多产业出现新业态、新模式。目前来看，数据要素应用较好的产业主要集中在服务业，其中互联网、金融和电信约占国内数字应用市场的70%，交通、医疗、教育领域近年来数据应用有所发展，但比重仍然很低。但在制造业中，数据应用大部分仍处于浅层信息化阶段，智能制造、工业互联网等概念已提出多年，但数据生产要素参与制造业生产并创造价值的能力仍然较低，智能制造仅限于若干示范工程，制造企业信息化大多停留在办公信息化阶段。制造业对算力的需求主要来自研发、管理、营销等环节，由于制造本身数字化改造进展缓慢，我国优势算力资源和优势制造能力的结合还有待提升。
综上所述，制造业相关的各类生产要素近十年来均有明显的结构性变化，从有利于制造业发展的视角来看：劳动力质量有明显提升，资本市场供给充足，技术创新能力提升，工业用地价格基本稳定，能源供应结构优化，数据要素资源丰富。但与此同时，也有一些生产要素特征约束着制造业的发展，如劳动力成本上涨较快，资本更偏好于服务业，大中城市土地供应有所收缩，“双碳目标”和节能减排要求，数据要素在制造业应用不足等。
二、生产要素对制造业发展的影响机理
（一）制造业对生产要素的完备均衡性要求较高，供需矛盾和流动性障碍加剧了要素短缺
相对于服务业，制造业对劳动力、资源、能源、土地、资金等要素需求量大，且大多数制造业部门对各种要素的需求是相对均衡的，很少有制造业部门能够像一些服务业那样，依靠更简单的要素组合就能完成经营活动。基于此，生产要素在近些年的供给趋紧，价格的波动和上涨对制造业造成的不利冲击明显大于服务业。同时，资本市场的投机偏好、劳动力工作偏好的改变也在一定程度上推动了要素从制造业退出进入服务行业。制造产品供需上的矛盾也反馈到要素市场上，我国制造业同时存在高端需求供给不足和部分低端产能严重过剩的问题，相应的，在要素市场也同时存在高端要素供给不足和部分中低端要素供过于求的问题。并且，制造业要素的流动性要远远低于制造产品的流动性，技术、资本、数据的流动并非完全没有障碍，劳动力、资源、能源的流动成本高、受限多，土地则是完全不能流动，理论中的要素替代关系在现实中无法完全实现。因此，某种要素的供给不足或过剩会造成制造业达不到最优的要素配置，造成整体要素成本过高而降低制造业对要素投入的吸引力，这种情况还会传导到制造产品市场影响终端市场的供需平衡，制造产品市场供需失衡又会进一步引起要素市场的波动，加剧某些要素的短缺。
（二）制造业技术附加值低，市场竞争激烈，导致生产要素回报率偏低，要素吸引力弱
我国制造业总体上仍然处于全球价值链的中低端，新兴产业和高技术产业的比重还较低，造成制造业整体盈利能力有限，要素回报率较低，制约了制造业吸引足够多的高端生产要素。一方面，相对于服务业在数字经济时代层出不穷的业态创新，制造业在生产组织、商业模式上的创新是不足和保守的，这和制造业自身的技术经济特点相关。制造业的附加值水平过于稳定，与高增长服务业比较，要素回报增长缓慢。近年来国际贸易环境发生深刻变化，贸易保护主义抬头，全球出现价值链回缩倾向，制造业“卡脖子”问题异常严峻，“卡脖子”本质上是全球最高端技术要素的短缺，而这种短缺现象主要影响制造业，中国制造业整体在高端要素上的短缺也是造成制造业整体要素回报率偏低的重要原因。另一方面，制造业市场竞争激烈，市场利润较薄。从改革开放到加入世贸组织，我国市场化程度和开放程度不断提升，但各个行业的市场化程度还是存在显著差别。制造业是我国最早实施改革的行业之一，也是目前市场竞争最充分的行业。相较而言，我国部分服务行业垄断性强，这造成了制造业在和金融业、房地产业、互联网产业等服务业进行价值分配时处于劣势地位，大量价值和利润被高垄断行业拿走，制造业则需要面临残酷的同业竞争，不得不采取低价竞争策略，从而导致要素价格的进一步扭曲，制造业的要素吸引力弱。
（三）市场机制不完善造成了在行业间和区域间普遍的生产要素错配
我国的生产要素在不同行业、不同区域间的流动存在许多非正式的制度性障碍，例如长期以来的农村剩余劳动力，不同所有制企业的贷款可得性差异，人才的“孔雀东南飞”等现象，这就表明存在不同行业和地区间的要素错配问题。导致要素错配的原因是多方面的，主要在于市场机制不完善。市场失灵使得要素价格在行业间、区域间的扭曲，政府干预在一些时候会弥补市场失灵，但地方保护和行业保护会加剧要素流动不畅和市场调节不足，加重要素错配现象，此外我国还存在一些制度性的约束，如户籍制度，加剧了劳动力要素在地区间的错配。要素的跨区域跨行业流动是有成本的，容易受信息不对称、价格扭曲和制度约束的影响。由于要素集约程度的差异，制造业对很多要素的价格承受力都弱于服务业，这导致即便在一个公平环境下，制造业在与服务业的要素竞争中也处于劣势。政策会在一定程度上打破这种不公平，例如规划专门的低成本工业用地等，但从近几年很多地方经济和产业政策的趋势上看，有利于制造业的政策在减弱，这使得要素更多地从制造业部门流向服务业。
（四）资源环境约束增加了制造业要素成本，推动制造业向绿色创新发展
当前我国制造业发展的资源能源、生态环境约束日益趋紧，以前粗放式的发展道路已经越走越窄。从资源能源看，我国资源相对不足、环境承受能力较弱，人均淡水、耕地、森林资源占有量均远低于世界平均水平，石油、铁矿石、铜等重要矿产资源也主要依赖于国外。从环境压力看，长期快速发展积累的环境矛盾正集中体现，空气污染、水体污染日益凸显，重大环境事件时有发生。2020年在第75届联合国大会期间，中国提出将采取更加有力的政策和措施，力争在2030年前二氧化碳排放不再增长，2060年则通过减排等手段实现二氧化碳“零排放”。“双碳”目标的提出标志着我国对于现行社会经济体系将进行一次深刻的系统性变革[14]，生态文明建设将作为未来产业转型的重要方向。制造业是能源消耗和碳排放的主要经济部门，“双碳”目标提出后，制造业面临巨大的节能减排压力。我国制造业能源消费结构虽然与资源禀赋相关，但以煤为主确实是造成制造业碳排放居高的重要原因。在减排压力下，制造业需要优化能源供给结构，提高清洁能源比重，同时依靠技术创新和管理创新不断提高制造业能效水平，推进制造业碳排放持续降低，促进制造业绿色发展。[13]
综上所述，我国制造业要素投入不足和制造业要素回报率相对降低共同制约着制造业的发展，造成这两个问题的深层原因，既有中国工业化进入新阶段的客观原因，也有政府决策不当造成的主观原因；既有制造业自身转型升级步伐放缓的内在原因，也有技术、贸易环境变化和生态保护趋紧造成的外部原因，这些深层原因共同通过生产要素起作用，导致近年来制造业比重快速下降，效率提升难度大，转型升级进程缓慢。
三、优化制造业要素供给和配置的政策建议
2021年中央经济工作会议提出要“正确认识和把握初级产品供给保障”，突出强调了实体经济部门的重要性，而要素保障则是供给保障的基础。根据当前我国制造业发展中要素供给和配置存在的突出矛盾，以及“十四五”、2035年中长期制造业发展总体目标，优化制造业要素配置的政策导向在于：要素供给规模方面，保障制造业基本要素供给不出现大的波动和明显下降，这是维持制造业比重在合理区间的重要基础；要素配置方面，加快形成统一要素市场，消除价格扭曲、畅通要素跨行业、跨区域流通，将要素配置优化作为制造业转型升级和布局优化的重要抓手；要素质量和结构方面，增强制造业吸引技术、人才、数据信息等高端和新兴要素能力，在要素供给总量保持不变或有所下降的情况下，显著改善制造业要素供给结构，从而为制造业的持续转型升级创造条件；要素利用的效率效益方面，不断提升传统投入要素在制造业各部门经济和社会价值转化效率，同时不断创新新兴要素在制造业部门的价值创造的途径和模式，将优化制造业要素供给、配置和2030年碳达峰、2060年碳中和战略目标相结合，不断提高制造业能源资源利用效率；要素创造和培育方面，积极拓宽制造业要素来源渠道，创造新的供给模式。具体政策建议如下：
（一）加强制造业与服务业的深度融合，促进要素资源跨行业综合利用
制造业和服务业各有长处和短板，制造业的优势是成熟、稳定的生产模式和雄厚的资本、技术、人才积累，服务业（特别是新兴服务业）的优势是高成长预期，对人才、资本的吸引力明显大于制造业，制造业与服务业的融合发展有助于制造业借助新型服务业态，稳定对生产要素的吸引力。具体来说，一是自上而下高度重视制造业与服务业深度融合发展，破除体制机制障碍。政府管理方面，扭转传统思维模式，加大对制造业与服务业融合的政策支持和引导，以打破行业管理壁垒为突破口逐步消除行业间要素流动的体制障碍。企业方面，制造企业要重塑价值链重心，提升产业分工协作水平，促进要素资源在不同业务部门的优化整合。企业管理者要在观念上确立向服务化转型的理念，不断探索可行的盈利模式，把利润点从单一产品销售，演变为技术、管理、服务等多个利润源。服务企业要调整战略重心由“2C”向“2B”转型，满足制造业转型升级对高端服务要素的需求。二是将先进制造业和现代服务业作为要素流动和要素共享的重要载体。先进制造业和现代服务业是制造业与服务业深度融合创新实践的触发点，重点支持高端装备制造、电子信息制造、新能源汽车、生物医药等先进制造业，与软件和信息服务业、金融业、科技研发和科技服务业等现代服务业间的深度融合，促进在传统产业分类边界间形成新的业态，推动高端、新兴要素在制造业与服务业间的流动，探索更多跨行业共享要素资源的新模式。三是利用技术进步和两化融合，鼓励制造业企业商业模式创新。提高工业化和信息化融合程度和深度，组织课题研究，实施相关政策促进信息技术广泛渗透于产品设计、客户定制、集成制造、市场营销、供应链管理、质量管理、测试认证、金融服务等环节，贯穿制造、服务提供的整个过程，不断提升制造业创造和利用数据要素的规模和质量。四是利用雄安新区等新区、新城建设，构建制造业与服务业深度融合和要素共享的新模式、新业态的载体。在新区规划设计中充分体现制造业与服务业深度融合、集聚发展的理念，制造业园区要有服务业和服务平台的支撑，并配套制造业服务化发展的各种硬件和软件。同时，新区建设中的公共产品采购要为制造业与服务业融合提供市场，例如在无人驾驶、共享汽车、精准医疗等领域，先行先试新技术和新业态。新区引进和培育企业要贯彻制造业与服务业融合发展的思想，支持产业链上、下游企业集聚发展，鼓励制造企业与服务企业间的协作。
（二）扩大制造业开放程度，增强中国制造全球要素供给能力
中国制造业的发展已经到了必须全面全球布局的阶段，相关政策国际影响力不断扩大，优化制造业要素配置形成更优配置体系，制造业高端、优质和稀缺要素的获取，制造业高质量发展的实现都需要在开放背景下，跨越国境进行要素部署。具体来说，一是将东盟作为制造业要素跨境优化配置的突破口和示范区。发挥我国在数字技术、产业和应用上的优势，积极探索与东盟主要国家打造数字化跨境制造网络和要素流动机制。对东盟的投资合作不能仅仅只看到低要素成本，也要注重东盟国家高速增长的人才、技术（包括文化创意）方面的高端要素资源以及依托于巨大人口规模的数字信息资源，要力争将这些要素纳入到中国能够影响的跨境制造协作体系中。二是全方位构建“以我为主”战略要素全球供给保障体系。推动基础设施互联互通，促进与“一带一路”国家人员、资金、数字信息等要素畅通，重点建设“丝路经济带”和“丝路城市群”交通基础设施，进一步拓展免签国范围，鼓励商业银行拓宽境外金融服务，促进跨境数字信息流通和数据资源整合。多渠道增强整合和配置全球资源要素能力，着重在农产品和农化产品、电子信息元器件、关键矿产资源和能源等领域增强对全球技术、中间品交易渠道的影响力和控制力，积极构建中国有主导或有影响力的全球要素市场和交易体系。在跨国并购审查趋紧的环境下，通过民营企业和中小企业小规模的跨国并购整合技术、人才、品牌和销售渠道等优质要素资源。三是实施双循环融合发展，促进国内外要素互动，增强中国制造业发展韧性。加强与主要制造业对外投资国家的政策互动和政治互信，在经济战略、产业规划和区域产业链构建等方面加强沟通，推进各种生产要素跨国流通。
（三）强化制造业中高端人才储备，优化制造业就业结构
当前制约制造业发展的主要问题是劳动成本上升，中高端人才的供给不足。“十四五”期间，制造业就业政策一方面要促进存量就业的再优化和再配置，另一方面要创造满足制造业转型升级的新增就业。具体来说，一是准确把握新科技革命和产业变革背景下制造业就业发展动向，不断调整优化就业存量结构。高度重视由技术进步造成的结构性失业和岗位需求结构的变化，尽快研究人工智能、大数据等新技术发展和服务型制造等新业态发展在制造业部门的就业影响清单，厘清新技术、新业态在不同发展阶段对不同行业的就业岗位的影响。二是推进教育改革，适应技术进步要求夯实制造业发展人才供给基础。围绕制造业的转型升级和未来智能制造的新要求，增设人工智能相关专业，教育目标注重创造能力、创新能力、创意能力的培养，课堂教育延伸到专业化、定制化、细分化的职业培训，培养更多综合能力突出的复合型人才。三是适应互联网时代人才就业偏好变化，大胆改革，不断创新制造业就业形式。制造业固化的就业方式与互联网背景下年轻人才追求自由灵活就业相违背，这是造成制造业人才吸引力下降的重要原因之一。要通过技术进步和制度变革，在不断提高制造业就业福利待遇的同时，大胆创新非全日制就业、临时就业、自营就业、远程就业、自由就业、兼职就业等新的就业方式。四是在“机器换人”进程中加强制造业劳动者权益保障。依靠技术进步，以更先进、更聪明的机器替代中低端就业岗位是破解制造业劳动力供给不足的根本途径，但在这一过程中要切实处理好人与机器关系和保护劳动者权益。满足人机协作的需要，一方面加强人机交互和人机协作相关技术研发，重点突破自然语言识别、VR/AR/MR等可视化技术，加快这些新技术的示范应用；另一方面加强人机协作的制度建设，例如人机协同标准的统一、人机协同平台建设等等。重视人工智能等技术在制造业应用可能造成的伦理道德和收入分配公平问题，研究制定相关法规，规定人工智能使用的范围和权限。探索建立人工智能补偿就业相关制度，例如对采用人工智能减少就业岗位的企业征收“人工智能税”，或直接补贴下岗劳动者的再就业培训。
（四）加强金融资本对制造业高质量发展的支持
制造业自身的技术属性决定其缺乏对高回报率、快速回报周期资本的吸引力，并且制造业陈旧的经营理念和盈利模式难以与新兴的、活跃的金融创新产品相对接。解决此问题一方面可以通过信息技术在制造业的深度应用，创造高回报、快速回报的新领域和新业态，另一方面在推进金融改革支持实体经济发展的同时，提高制造业自身适应金融创新的能力。具体来说，一是加强制造业高质量发展的基本金融保障。发挥各类金融机构差异化优势，政策性金融机构要在制造业发展重点领域和薄弱环节发挥引领作用；商业性金融结构则注重针对制造业的渠道创新。加大对制造业助企纾困和发展的支持力度，采用市场化方式推进普惠金融政策落实，加大对小微企业的金融支持，推动制造业从中低端向中高端迈进。发挥先进制造业产业投资基金、国家新兴产业投资引导基金等作用，鼓励建立按市场化方式运作的各类高端装备创新发展基金。二是鼓励金融机构为制造业的升级发展、开放发展、数字化转型量身定做金融产品。鼓励金融机构创新抵质押模式，推动知识产权质押、动产质押、应收账款质押、股权质押等新型融资模式，服务轻资产、高科技的创新企业、中小微制造企业。根据制造业技术创新、“走出去”发展和数字化转型可能面临的风险和不确定性，鼓励金融机构提供相关保险产品创新服务。发展针对制造企业的科技保险业务，推动首台（套）重大技术装备保险和新材料首批次应用保险补偿机制试点。三是提升制造企业对金融创新产品和服务的适应性。谨慎和规范发展大型制造企业财务公司，有效提高制造企业资金运作效率和精细化管理水平，同时根据情况稳步推进延伸产业链金融业务。发展专业化的针对中小制造企业、民营制造企业、初创制造企业的金融服务业，通过提供企业管理、商业咨询、财务顾问等多元化服务，增强高增长制造企业和制造业项目吸收创业投资基金、天使投资基金等投资主体的能力。支持制造业领域资产证券化，大力推进高端技术装备、智能制造装备、节能及新能源装备等制造业融资租赁债权资产证券化，拓宽制造业融资租赁机构资金来源，更好服务企业技术升级改造。
（五）提升制造业利用数据要素的规模和水平
数据信息是新的生产要素，在很多领域已经实现了价值创造并参与收入分配，但数据作为生产要素参与制造业生产并创造价值还非常有限。“十四五”时期，要坚定制造业数字化、智能化改造方向，夯实制造业数据要素利用的设施基础和制度基础，大力推进制造业数据应用的场景创新。具体来说，一是坚定制造业数字化、智能化改造升级方向。当前我国在数字化、智能化上居国际领先地位，在数据规模和产业链完整性上优势突出，有着全球最大的消费市场，互联网企业商业模式的创新表现抢眼，应该说中国制造业非常有机会在数字变革中实现制造业从大到强的跃迁。二是夯实制造业数据利用的基础设施，完善相关制度体系。加快推动以信息传输为核心的数字化、网络化信息基础设施，向集融合感知、传输、存储、计算、处理于一体的智能化信息基础设施转变。优化升级重点制造业园区网络基础设施，完善物联网基础设施，加快天地一体化信息网络建设，提高低时延、高通量的传输能力。依托云平台、创新平台或安全平台，制定制造业数字化、智能化行业标准。统筹利用大数据基础设施，强化数据安全与隐私保护。三是大力推进制造业数据应用创新。全面实施制造业数字化技术改造，推动制造业产业链从材料、零部件、整机、成套装备到生产线的智能改造。推进智能化、数字化技术在重点行业的研发设计、生产制造、物流仓储、经营管理、售后服务等关键环节的深度应用。
（六）不断改善制造业能源结构，提高资源利用效率
“十四五”以及到2035年中长期发展阶段，如何实现保持制造业基本稳定与“碳达峰、碳中和”两大战略目标的协调和统一，需要依靠技术进步和制度创新，也需要从顶层设计到具体措施的政策体系。具体来说，一是科学衡量制造业碳排放水平，实施跨行业综合减排政策。考虑实施跨行业部门的“碳补偿”制度，对自身虽不产生碳排放但使用高排放中间投入品的行业，征收“碳税”或其他形式的费用；此外，也要高度重视对非制造业部门的减排政策，例如对数据中心耗能进行严格限制，制定绿色数据中心发展战略和相关鼓励政策。二是不断改善制造业能源结构，提高清洁能源比重。需要加快推进大型清洁能源生产基地建设、不断优化能源供给结构，同时引导需求侧积极采取清洁能源替代方案、鼓励制造业企业主动调整能源消费结构，并不断推进能源体制改革优化新能源与制造业布局的协调性，减少长距离电力输送的能源浪费。三是依靠技术创新和管理创新不断提高制造业能效水平，推进制造业碳排放持续降低。应加大技术投入，力争更多制造业细分行业减排技术达到世界一流水平，同时加强大气污染治理、污染土壤修复、持久性有机物污染物控制与降解等技术研发，并对制造业可能出现的碳排放及环境风险，要有充分评估和预防。
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