摘要：提升产业链供应链现代化水平是强化供给质量、形成新发展格局的必由之路，推动传统产业政策向产业链供应链现代化导向型产业政策转化则是提升产业链供应链现代化水平的现实路径。产业链供应链现代化导向型产业政策作为产业政策的一种形态，其实施的基本目标是促进产业结构调整和产业升级。但与其他类型的产业政策相比，新发展格局下的产业链供应链现代化导向型产业政策有其特殊的要求，应更加注重从“跟跑”为主向“并跑”“领跑”转型、从效率优先到统筹安全与发展的转型。为了更好地发挥产业链供应链导向型产业政策在提升产业链供应链现代化水平中的作用，我国在实施产业链供应链现代化导向型产业政策的过程中，应增强产业链供应链协同创新政策的核心作用、产业链供应链协同效率政策的导向作用和产业链供应链协同安全政策的保障作用；应发挥好产业链供应链协同数字化和绿色化加速转型的赋能效应、对外开放与产业链供应链现代化产业政策的协同效应、现代化产业链供应链协同治理体系的治理效应。
关键词：产业链供应链现代化；产业政策；新发展格局；创新链
基金项目：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“驱动产业链供应链现代化水平提升的关键因素研究”（21ZDA023）。
推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是加快建设现代产业体系的必然选择[1]。加入世界贸易组织（WTO）以来，我国以制造业为主体的产业链供应链取得了跨越式发展。从数量来看，2021年我国制造业增加值总量为31.4万亿元，连续12年位居世界首位，占全球比重近三分之一；从门类来看，我国是唯一拥有联合国产业分类中列举的所有工业门类的国家，其中220多个小类产量位居世界第一，占比超过40%；从开放程度来看，2021年我国货物贸易加权税率和外商投资限制性程度已接近发达国家平均水平。但是，现阶段我国产业链供应链现代化水平还有待进一步提高，尚存在产业链供应链创新发展水平较低、高端环节增加值率相对不高、数字化和绿色化发展水平亟待提升等问题。国家“十四五”规划明确提出了提升产业链供应链现代化水平的任务，为了适应提升产业链供应链现代化水平提升的需要，我国各地也相继探索地推出了以产业链供应链现代化导向型的产业政策[2]。实施产业链供应链现代化导向型产业政策是个新课题，我国在这方面的实践仍具有探索性，实践上需要进一步回答为什么要实施、实施的目标是什么，以及如何实施等问题。
产业政策最早出由日本提出，作为市场经济中“看不见的手”的重要补充，旨在推动特定产业快速发展和结构的转型升级，日本、美国、德国等国家在汽车、电子信息、机械制造等领域广泛采用了以政府补贴、研发资助、税收激励等为工具的产业政策，促进了上述行业的快速发展，涌现出一大批具有国际竞争力的跨国公司。产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以特定产业或结构调整为目标，通过对特定产业的保护、扶植或结构性政策等，直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策总和[3]。从产业政策的具体类型来看，根据产业政策的实施范围、干预程度、具体政策可分为选择性产业政策和功能性产业政策，选择性产业政策通常是以直接干预市场和扶持特定在位企业作为特征，功能性产业政策更为强调市场机制在产业发展中的积极作用，在不扭曲价格信号的条件下推动特定产业高质量发展和结构调整[4][5]。从产业政策的理论依据来看，发达国家实施产业政策主要基于幼稚工业保护理论，德国和美国从19世纪开始对民族工业采取财政补贴和税收激励政策，形成国内特定产业的发展基础。产业政策在后发国家实施的重要理论依据是“雁阵模式”，即通过进口先进的资本品和中间品，促进出口导向和进口替代战略相结合，推动本国制造业跨越式发展[6]。从产业政策的实施效果看，基于发展中国家的经验证据在选择性产业政策的正向作用方面并未获得一致结论[7][8]，相关研究表明产业政策对制造业发展可能同时存在正向促进作用和负向抑制效应[9][10]。产业政策可能提升了市场竞争水平，促进资源更有效配置，进而优化了企业生产率、绩效等指标[11][12]，推动地方产业结构升级[4]，但也可能一定程度上抑制了市场竞争恶化了资源配置水平，进而降低了企业生产率、加成率等指标[7]。但现有文献主要聚焦于以功能性和选择性为代表的传统产业政策的实施效果及应用，部分文献关注了全球价值链分工视角下的产业政策，但对以产业链供应链现代化导向型产业政策的研究仍然缺乏。产业链供应链不同于基于产业间、产业内分工形成的网络，而是由产品的生产、交换、流通、分配通过“片段化”链式集合形成的模组化的链式网络结构[13]，其现代化水平的提升有着特殊的规律，研究如何构建合理的产业链供应链现代化导向型产业政策，既是紧迫的现实需要，也具有重大的理论意义。
一、实施产业链供应链现代化导向型产业政策的目标指向
产业链供应链现代化导向型政策，作为产业政策的一种形态，与其他类型的产业政策一样，其实施的基本目标都是要促进产业结构调整和产业升级。但与其他类型的产业政策相比，新发展格局下的产业链供应链现代化导向型产业政策又有其特殊的要求，要以创新发展为引领，以附加值提升为目标，以自主可控性为前提，以数字化为特色，以绿色化为手段，更加注重从“跟跑”为主向“并跑”“领跑”转型，从效率优先向兼顾效率与安全转型[14]。
（一）促进产业链供应链发展动力的转型
新发展格局下，实施产业链供应链现代化导向型产业政策要以创新发展为引领，有效激发创新主体活力，充分实现科技自立自强。一是要求提升产业链供应链最前端战略科技力量。在世界科技发展的“无人区”勇于开拓，确保我国在新一轮科技革命和产业变革中多个领域处于“领跑者”地位。现阶段，我国尚未将制造业第一大国的优势有效转化为制造业强国优势，部分核心环节和关键技术受制于人，新一代信息通信、新能源新材料、工业核心零部件等领域的供应生产能力不足。核心领域技术往往需要持续性的长期培育，难以通过市场优胜劣汰法则自然培育，需要通过实施关键核心技术攻关工程，进一步增强针对产业薄弱环节的基础制造能力，在基础零部件、基础工艺、关键基础材料等影响我国产业链供应链现代化水平提升的重要环节上取得突破，不断破解类似高精度光刻机等产业链供应链“卡脖子”问题。二是要求提升产业链供应链次前端应用创新水平。次前端的基础性技术创新能力决定了产业链整体的竞争力和技术创新的未来前景，但次前端产业具有典型的公共产品与公共技术特征，理应成为国有企业公共创新的重要方向。三是要求优化产业链供应链创新发展的体制机制。各国发展的经验已表明，要持续地实现经济增长，依靠推进创新驱动的内涵型经济增长最为重要。一段时期内，一个国家实现创新驱动的内涵型经济增长，可以通过引进技术的方式实现，但一个国家越发达、离国际前沿技术越近，则依靠引进技术方式实现内涵型经济增长的可能性越小，对通过自主创新的方式实现内涵型经济增长的需求就越大。当前产业政策侧重战略性新兴产业、现代服务业等，重点聚焦于特定产业门类或代表性企业，缺乏有效针对产业链供应链“片段”、关键环节而实施的产业政策，制约了产业政策创新效果的发挥。为此，需要加快制定产业链供应链现代化导向型产业政策以适应产业链供应链分工发展的新要求，探索促进产业链上中下游、大中小企业融通创新的具体政策安排，更好地发挥政府在产业链供应链创新中的作用。
（二）提高国内产业链供应链附加值率
新发展格局下，实施产业链供应链现代化导向型产业政策要以附加值提升为目标，全面提升企业在全球产业链供应链体系中的竞争力。一是要求进一步增加出口国内附加值率。提升产业链供应链现代化水平要求一个国家推动产业链供应链向高附加值延伸，强化其产业在全球价值链各环节的增值能力，以实现在全球价值链的地位提升的过程。产业链供应链现代化要求我国出口国内附加值率稳步提升，逐步接近发达国家平均水平，提升出口贸易获利能力；结构上，要求增强重点环节和核心部件的国内自给率，在技术创新的基础上，逐步实施产业创新、模式创新、业态创新，不断提升我国资本品和中间产品市场占有率；质量上，要求在强化我国关键资本品和中间产品性价比的前提下，进一步强化在产品质量上的国际竞争力；区域分布上，要求强化中西部地区产业配套能力，形成东中西部协同发展的有利局面，将加工制造环节尽可能留在境内以发挥就业效应，保持我国产业链供应链齐全的优势。二是要求突出优化下游品牌营销环节附加值占比。产业链供应链上下游存在正向关联效应，我国仍有较大的内需潜力尚未充分开发，主要原因在于国内商品种类、质量和品牌与国际先进水平相比仍有较大差距，严重制约了下游产品的附加值提升。终端需求质量提升通过下游最终品生产企业传递至上游，诱致上游企业通过转型升级提供质量更高、种类更多的资本品和中间品。终端需求将通过最终品生产企业和产业链供应链上游企业联动，共同提升最终产品的附加值。
（三）增强产业链供应链自主可控能力
新发展格局下，面对全球产业分工格局的新变化，实施产业链供应链现代化导向型产业政策要以自主可控性为前提，着重破解关键领域“卡脖子”难题。一是要求增强产业链供应链韧性。全球供应链能够发挥不同区域的比较优势，实现生产成本节约、生产效率提高。紧密的连结关系导致供应链风险在不同区域间快速传播，使得国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。在不可控外部冲击风险增大的情况下，经济韧性是衡量一个国家经济基本面好坏的重要指标，增强产业链供应链韧性无疑对一国经济发展具有重要意义。二是要求强化产业链供应链稳定性。我国在向中高端产业领域迈进的过程中面临着发达国家的竞争压力，生产结构的转型升级面临发达国家的挤压，导致产业链供应链较易出现“断链”“掉链”“堵链”现象。我国对于因“双重挤压”而带来的挑战如果应对不当，生产结构与要素禀赋结构之间的良性互动链条就会受到损害。因此，在产业链供应链导向型产业政策的目标指向上要求增强产业链供应链自主可控能力，防范重大风险冲击的应对能力，确保产业链供应链在遭受外部重大冲击时不断链、不掉链、不堵链。
（四）加快产业链供应链数字化、绿色化转型
新发展格局下，实施产业链供应链现代化导向型产业政策要以数字化为特色，全面提升产业链供应链数字化水平。一是要求强化数字经济核心技术基础能力。新一轮科技革命和产业变革的最重要特征是推进了数字产业化和产业数字化，数据成为一种新型生产要素，这对于产业链供应链的现代化更具有特殊的意义[15]，原因在于产业数字化和数字产业化缩短上下游企业间的信息距离，促进生产要素投入与市场需求的精准对接，实现产销者一体化；数字化推动人、设备和系统等要素的连接，形成新的企业价值创造链；加速企业的数字化转型，将大量隐性知识显性化，压缩企业间技术溢出、知识交流的时空距离。因此，在产业链供应链导向型产业政策的目标指向上要求加强高端芯片、操作系统、人工智能关键算法、传感器等关键领域在产业链供应链数字化底层硬件和技术基础能力，以及在量子计算、神经芯片等前沿技术领域超前储备一定技术能力。二是要求提升产业链供应链数字要素投入与产出水平。数字要素与传统生产要素深度融合催生新的数字业态、生产模式，经济活动的价值创造也更为丰富和高效，实现制造业与制造服务业更好地融合发展，离不开大数据和云计算等数字化技术实现个性化生产和柔性制造等智慧化生产模式。三是要求促进数字化与智能化相结合。产业链供应链现代化新型渠道是数字化、智能化与制造业高度融合，服务型制造和智能制造发展水平的提升持续拓宽终端需求，因此，在产业链供应链导向型产业政策的目标指向上要求推动产业链供应链数字化与智能化有机结合，普及智能制造新型生产模式，推动数字化技术全面赋能制造业产业链供应链全流程，依靠大数据和云计算等数字化应用增强产业链供应链供给与需求的更高效匹配。
新发展格局下，实施产业链供应链现代化导向型产业政策要以绿色化为手段，助力实现“双碳”目标。为深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动绿色发展，生态文明已成为“五位一体”总体布局的重要组成部分，而实施产业链供应链现代化导向型产业政策必须具备可持续发展的内涵。一是要求推动产业链供应链中传统制造业绿色化改造。重点推动促进就业的劳动密集型产业绿色化改造，采用节能环保技术全面革新传统产业生产流程，综合运用数字化技术提升相关产业流程优化度，鼓励工业废水处理后循环再利用，降低这类产业的能耗水平。二是要求推动产业链供应链中新兴产业绿色化升级。产业绿色化升级并非是单一领域的绿色化，而是强调全领域、产业链供应链整体的绿色化，包括绿色创造、绿色设计、绿色采购、绿色制造、绿色流通、绿色金融、绿色消费、绿色管理等，改进绿色化产业生产工艺和技术，优先在新兴产业领域建立健全线上线下融合、流向可控的资源回收体系。三是要求推动产业链供应链中绿色化关键技术研发创新。当前我国的工业体系绿色化升级中仍有不少关键技术和设备对国外依赖较大，创新能力不强的问题仍较突出，这很大程度上限制了其满足人民日益增长的对绿色产品、绿色服务需求的能力，对推动供给体系形成对国内需求的适配性和对需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡形成有较大约束，因此，在产业链供应链导向型产业政策的目标指向上要求将产业绿色化创新作为“十四五”时期提升产业链供应链现代化水平的重点，推进节能环保、清洁生产、清洁能源等核心技术研发创新。
二、实施产业链供应链现代化导向型产业政策的必要前提
实施产业链供应链现代化导向型产业政策需要两个必要前提，一是产业链分工，二是传统产业政策无法适应产业链供应链现代化的要求。现阶段我国已经具备了这两个前提，而且这两个前提也不会因某些外部冲击的存在而消失。
（一）前提之一：产业链分工
产业政策建立在社会分工的基础上，产业链分工构成实施产业链供应链现代化导向型产业政策的第一个前提。产业分工的历史演进是从产业间分工、产品分工再到产业链分工，体现的是产业分工的不断深化。当今世界虽然正经历百年未有之大变局，新技术革命、国际经贸摩擦和新冠肺炎疫情使全球产业链供应链格局呈现一些新特征，但可以预期的是，这些因素不会对产业链分工这种分工形态造成颠覆性影响，产业链分工在未来一段时期内仍将是产业分工的基本形态［16］，实施产业链供应链现代化导向型产业政策的第一个前提仍然不会消失。
第一，新一轮技术革命将促进产业链分工的进一步深化。地区间产业分工存在多种形态，如产业间分工、产业内分工和产业链分工。地区间产业间分工表现产业与产业之间的分工，如工业与农业的分工；地区间产业内分工表现为产业内的不同产品类型的分工，如不同的地区都生产汽车，但生产汽车的类型并不一样，部分地区生产高档汽车，另一部分则生产廉价汽车；产业链分工表现为产品生产的各个环节的分工，其最典型的形式是模块化分工。模块化这个概念最早与模块化设计相关，从产品设计的角度而言，将复杂的产品设计、软件开发或生产制造流程不断分解为标准化的、具有特定功能的模块过程就是模块化设计。由模块化设计催生的模块化分工最早出现在工厂内部，这种分工由工厂拓展到地区之间，则是随着信息技术的进步以及全球贸易治理体系的变化引致的交易成本的下降和技术进步引致的运输成本下降而出现的。以模块化为典型代表的产业链分工是随着信息技术革命的发生和深化而出现的，新一轮技术革命以数字化、网络化、智能化、绿色化为核心特征[15]，它可能对发达国家与发展中国家在产业链分工的角色和位置造成影响，但因为数字化、网络化、智能化技术的进步将更大程度地降低模块化设计的技术成本、大大降低模块交易的交易成本，由此新一轮技术革命并不会中断产业链分工的趋势，而是会进一步推动产业链分工趋势的深化［17］。
第二，提升关键环节和关键技术的控制力成为西方发达国家深化“再工业化战略”的新方向。传统全球产业分工基于静态比较优势，发达国家和发展中国家分别占据了研发设计、市场营销和生产制造等不同环节，发达国家的制造业向发展中国家转移，发达国家制造业在全球所占比重出现下降。2008年国际金融危机爆发后,不少西方国家开始推行“再工业化战略”,但总体而言，并不成功[18]。虽然如此，发达国家仍未放弃其“再工业化”的努力，但受到经贸摩擦和新冠肺炎疫情影响，发达国家的“再工业化”战略出现了新动向，其推进的方式和战略取向已经发生重大变化，发达国家，特别是美国，极端化安全概念，以产业分工的安全因素为借口推动全球产业分工的“俱乐部化”，力图以控制关键环节和核心技术、增强供应链韧性掌控全球工业化的主导权，推行霸凌主义，以此实现其筹划已久但未取得明显成效的“再工业化”战略目标。对关键环节、关键技术的控制权争夺将成为新一轮国际竞争的焦点。
第三，经济合作区域化趋势的加强并不会改变产业链分工的基本形态。近年来，各经济体通过签订区域贸易协定强化区域合作的趋势有所加强。美国通过《美加墨协定》（USMCA）强化北美的区域产业分工格局，推动墨西哥等美洲发展中国家成为生产制造环节中心，欧盟与日本和越南等亚洲国家签署自由贸易协定（EPA和EVFTA），强化彼此间的产业链供应链分工合作，东亚、东南亚通过RCEP等自由贸易协定进一步深化货物贸易为主的分工格局。产业链供应链区域化态势受新冠肺炎疫情的影响和部分发达国家极端化产业安全风险的冲击，短期内呈现强化趋势。但无论双边、多边贸易协定如何变化，区域间分工合作关系如何变化，对区域间产业链供应链分工协作的这一基本形态都不会造成颠覆性影响。双边或多边贸易协定，只会通过有效的制度安排进一步强化产业链供应链的分工协作关系。
（二）前提之二：传统的产业政策无法适应产业链供应链现代化的要求
产业链分工形态的出现，为实施产业链供应链现代化导向型产业政策创造了必要前提，但不是充分前提。从产业政策所依赖的社会分工基础来说，产业政策可以分为基于产业间分工的产业政策（我们在这里称之为传统产业政策）、基于产业链分工的产业政策等类型。如果传统的产业政策，在产业链分工背景下仍能有效发挥推进产业链供应链现代化的作用，则政府无需以产业链供应链现代化导向型产业政策替代传统的产业政策，此时虽然有社会分工呈现产业链分工形态，产业政策仍可沿袭传统，但如果传统产业政策不能适应产业链供应链现代化的新要求，则需进行适应调整，这构建成了实施产业链供应链现代化导向型产业的第二个前提。
第一，传统产业政策与产业链供应链协同创新发展的要求不相适应。传统产业政策的重点在于推动特定产业的跨越式发展和结构调整，传统产业政策中也包含了对产业创新的相关内容，但是对产业链供应链各环节创新行为的协同性重视不足。事实上，在当前全球产业分工格局下，产业链上游核心环节的创新能力决定了下游产业创新的自主可控性，产业链中下游应用层面创新能力反作用于产业链上游创新的有效性并提供必要的创新市场规模。一是传统产业结构政策推动协同创新的有效性不强。产业链结构政策的重点在于优化产业链上下游各类行业的结构，提升产业链上游研发设计部门和产业链下游品牌营销部门的质量和效率，推动战略性新兴产业等前沿产业结构优化、布局合理，提升前沿产业中基础研究部门占比，强化产业链供应链下游部门的国际化水平。而传统产业政策缺乏促进产业链上下游重点部门结构优化的调整举措。二是传统产业组织政策推动协同创新的有效性不强。竞争是市场经济的灵魂和最大优势，产业链组织政策在于兼容竞争活力和规模经济效益，传统产业政策实施未能充分考虑产业链各环节企业的竞争形式，更为重视上游企业市场竞争力的提升，缺乏对中下游企业的促进作用，不利于产业链中下游生产制造和营销推广等环节的创新，一定程度上也弱化了产业链上游原始创新的有效市场转化和对生产制造环节的支撑作用。同时，缺乏从产业链供应链角度推动“链主”型企业和中小企业的协同性安排。三是传统产业技术政策推动协同创新的有效性不强。产业链技术政策的重点在于提升产业链技术进步水平，推动产业链上下游技术引进、研究开发等。传统产业政策侧重下游终端企业“引进消化吸收再创新”，缺乏对上游研发部门的创新激励举措，产业链和创新链脱节现象较为明显，事前选定的研发技术路径缺乏市场竞争检验，难以将技术创新成果高效的产业化应用。
第二，传统产业政策与有效提升产业链供应链附加值率的要求不相适应。发展中国家在实施传统产业政策时，侧重通过政策引导发挥静态比较优势以实现产业转型升级，这对提升国内产业链供应链附加值率缺乏必要关注：一是传统产业政策强调推进产业发展壮大，侧重从规模、数量层面推进产业发展，但是忽视了产业发展对国家利益的贡献度，即产业发展的真实收益。在全球出现产业链分工的背景下，传统的产业政策会引致发展中国家通过加工贸易等形式嵌入全球价值链，迅速做大按传统的贸易方式计算的产业规模。然后很多按传统贸易方式计算做得很大的产业，在扣除国外中间品投入后，产业规模严重缩水。这种以发挥静态比较优势的方式嵌入全球价值链虽然能在较短的时期内推动本国产业规模的扩大，但也容易陷入“比较优势陷阱”，不利于实现产业链供应链分工地位动态跃迁进而陷于“低端锁定”。二是缺乏对关键环节对提升产业链供应链附加值率放大作用的重视。传统的选择性产业政策，以假定不同的产业对经济发展的影响不同作为前提，进而选择规模较大的产业进行扶持，例如，扶持通过投入产出表分析产业的带动效应筛选出主导产业，扶持通过新结构主义的方法即通过分析经济发展水平相似或水平较高国家的产业结构确定本国产业发展类型，扶持通过产品空间方法选择产业升级成本最低的产业，等等。传统的功能性产业政策不以选择某类重点产业进行扶持以避免市场失灵如协调失灵、信息失灵等为基本取向。因此，无论是采取选择性产业政策还是功能性产业政策，如能得到有效执行，都会促进产业链供应链附加值的提升，但在产业链供应链分工背景上，这两类产业政策都忽视了关键环节在产业链供应链附加值提升中的放大作用，在资源有限的条件下，并不能精准地将有限的资源投入到作用发挥最大的环节上去，降低了投入效率。事实上，决定产业发展的关键性因素在于对产业链上游关键技术和核心环节的掌握能力。发展中国家容易忽视产业链上游和下游关键环节的发展，特别是研发设计和营销推广等核心环节，降低了通过全球价值链分工的获利能力。三是忽视对上下游各环节对提升产业链供应链的协同作用。传统产业政策忽视了产业链供应链的效率和附加值实际是由产业链上下游各环节共同决定的客观事实，容易造成上下游环节和中游生产制造环节脱节现象，一方面使得本国的生产制造环节变成发达国家跨国公司控制的全球产业链供应链的附属对象，在利润获取上处于不利地位；另一方面降低了上下游关键环节的潜在市场规模，使本国难以获得由潜在市场规模而引致的效率提升收益。
第三，传统产业政策与统筹效率与安全要求不相适应。在国际环境不稳定性不确定性明显增强背景下，全球产业分工既有格局面临显著冲击，统筹效率与安全成为提升产业链供应链现代化水平要实现的重要目标，传统的产业政策以发展为基本目标，忽视发展的安全性[19]。一是忽视全球产业链供应链的安全风险。无论是产业间分工，还是产业链分工都会存在风险，但在传统的风险管理中，政府重点关注宏观经济风险，这也导致传统的产业政策对产业链供应链可能产生的风险重视不足。产业链供应链具有网络化特点，各环节、链条环环相扣、相互交织、互相影响，当面临大的冲击时，如经贸摩擦和新冠肺炎疫情冲击，就会迅速传导，产生一系列连锁反应[14]，对整个国民经济形成更大的冲击。正因产业链供应链风险的生成机制有其特殊性，故对其风险因素的忽视可能会造成极大的损失。二是传统产业政策针对产业整体进行施策的特征导致无法对关键节点和关键链路上的风险进行提早识别和统筹防范，难以避免局部风险、微观风险演化成产业链供应链的整体风险。三是缺乏兼顾产业链效率和安全的具体举措。传统产业政策大多关注通过财政税收等政策工具影响特定产业的发展问题，如何通过政策工具影响产业链安全性，特别是促进产业链效率和安全的有机统一仍相对缺乏。选择性产业政策可能侧重特定产业的效率而忽视了安全性，功能性产业政策关注安全性但忽视了效率和安全的兼容性。
三、有效发挥产业链供应链现代化导向型产业政策作用的建议
自“十四五”规划将提升产业链供应链现代化水平放至突出位置以后，我国推出的典型产业规划都包含了产业链供应链现代化的相关内容，为了提升区域产业链供应链现代化水平，各地也相继出台了与产业链供应链现代化水平提升相关的规划或政策措施。但现已出台的相关提升产业链供应链现代化的产业政策，与提升产业链供应链现代化导向型产业政策的特色要求相比，仍存在不相适应的诸多问题，需要进一步优化。
（一）增强产业链供应链协同创新政策的核心作用
产业链供应链现代化导向型产业政策的首要目标是推动产业链供应链创新，其侧重点在于提升产业链供应链上下游协同创新水平，推动产业链和创新链上下游深度融合，优化“链主”型企业和“专精特新”中小企业的创新发展水平，破解产业链和创新链脱节、企业创新行为“条块化”分割等突出问题。
第一，推动创新政策更好适用产业链供应链创新。推动研发费用加计扣除政策适用产业链供应链协同创新要求，引入第三方评价机构进行创新增加值评估，科学、合理划分研发费用使用比例，将产业化应用水平作为考核上游国有企业生产绩效的重要内容，推动形成上下游联动、国有非国有协同创新的新局面。调整以特定企业为对象的高新技术认定标准，根据产业链供应链贡献度，试点认定高新技术产业链供应链，鼓励和支持设立产业链供应链创新保险类产品。
第二，推动产业链供应链各环节融通式创新，注重发挥“链主”型企业的引领带动作用。在关键共性技术研发、战略性产业路径开发、市场营销推广等方面发挥“链主”型企业的关键性作用。引导“链主”型企业与“专精特新”中小企业实施融通式创新，整合中小企业原始创新和平台型企业产业创新优势资源，不断提升我国创新链的自主可控性[18]。
第三，推动产业链供应链数智化创新转型。试点科技创新券制度适用产业链供应链数智化创新，推动科技型中小企业扶持计划，重点聚焦产业链供应链数智化转型形成一批建设样板，试点科技型平台企业数智化转型项目政府采购制度，支持国有大型企业设立内部数智化转型部门，推动业务流程再造和创新链体系优化，支持各地区结合区域产业链供应链发展实际，推出地方性质的数字经济促进计划，充分发挥都市圈和城市群高端供给和高端需求的引领和带动作用，将产业链供应链数智化创新转型水平纳入地方经济发展水平考核指标。
（二）增强产业链供应链协同效率政策的导向作用
产业链供应链现代化导向型产业政策的关键目标是推动产业链供应链效率提升，侧重点在于提升产业链供应链上下游整体效率，推动产业链供应链上下游围绕全要素生产率这一高质量发展核心指标，通过产业链供应链内部资源的更有效配置提升整体效率。
第一，强化竞争政策的基础性地位。与产业政策相比，竞争性政策具有基础性地位，实施产业链供应链现代化导向型产业政策，需协调好其与竞争政策之间的关系，但在协调产业链供应链现代化导向型产业政策与竞争性政策的关系上，我国仍存在以下问题：一是竞争性政策的基础地位尚未确立。在传统产业政策中，企业主体主要追求价值创造，大企业与小企业之间存在竞争关系，但产业链供应链现代化导向型产业政策强调产业链之间协调发展，大企业和小企业之间既存在竞争也存在合作，更加强调公平、平等的竞争政策。而选择性产业政策实施过程中未能有效兼顾反垄断和反不正当竞争，部分大型企业依靠市场势力获取产业政策支持，通过产业政策提供的资源优势进一步排除市场竞争强化其垄断地位[20]。二是产业政策实施程度较强与竞争政策相对较弱并存。我国竞争政策实施长期处于多头管理、执行较弱的状态。以反垄断执法为例，2018年之前国家工商总局、国家发展和改革委员会、商务部等分别负责非价格、价格、经营者集中行为的反垄断调查，未能形成必要的职权统一，2018年国家市场监督管理总局成立后这一情况才得以初步改善。三是产业政策实施中缺乏必要的竞争审查机制。我国产业政策实施涉及国家发展和改革委员会产业发展司、工业和信息化部产业政策司等相关部门，政策制定过程中缺乏必要的竞争审查机制，政策执行过程中也缺乏监督管理机制，这与确立竞争政策的基础性地位的改革要求极不相符。针对竞争性基础地位仍未完全确立的现状,我国须将竞争政策作为产业链供应链导向型产业政策实施的前提和基础，设立产业政策竞争审查机制，将反垄断和反不正当竞争作为产业链供应链导向型产业政策的重要内容。推动产业链供应链知识产权保护体制建设，提升全国统一大市场建设水平，推动创新要素实现区域内自由流动，进一步提升研发设计、金融服务、品牌营销等制造服务对内对外开放水平，鼓励外资和民营企业公平参与市场竞争，提供更多种类、更高质量的服务供给。
第二，推动数量指标向质量效益指标转换。尽量减少产业政策中对产业发展数量和规模要求，将产业政策实施重点转向推动产业链供应链质量效益，引入“事后”产品质量和效益的主观和客观评价指标，通过大数据分析消费者满意度等售后信息，推动产业政策由“雪中送炭型”向“锦上添花型”转变，鼓励和支持企业坚守主业做精做深，。
第三，降低产业链供应链上下游运营成本。发挥“链主”型企业和数字经济优势，精准分析产业链供应链上下游的堵点和痛点，重点聚焦上下游对接度较低、交易成本较高的环节，采用强化第三方应用和产业链上下游协同攻关的方式进行破解，设立产业链供应链共性问题攻关项目，原则上要求财政资金资助的项目成果向社会公众公开，以点带面的方式全面提升产业链供应链上下游运营成本。
（三）增强产业链供应链协同安全政策的保障作用
产业链供应链现代化导向型产业政策的重要目标是推动产业链供应链安全提升，侧重点在于整合产业链供应链上下游力量协同破解关键领域和核心环节“卡脖子”问题，提升应对经贸摩擦、新冠肺炎疫情等外部冲击带来的不确定性的产业链供应链抗风险能力，稳定产业链安全。
第一，巩固我国产业链供应链齐全优势。探索建立多种形式的产业链“链长制”。拉长我国生产制造环节长板优势。鼓励和支持企业通过数字化转型和智能化生产等新型模式全面改造生产制造环节。聚焦补齐我国上游环节“卡脖子”技术短板。将“卡脖子”技术清单作为重点项目清单，推动产业链供应链上下游企业采取“揭榜挂帅”和“赛马”等方式参与解决“卡脖子”技术问题。
第二，支持国内企业实施“备份技术”开发。设立国家层面“备份技术”创新基金项目，鼓励产业链供应链上下游企业共同申报，引入后期激励机制，国家的前期投入作为风险投资，后续投入则需根据第三方评估的实施效果提供。对财政支持的“备份技术”开发成果许可产业链上下游企业共享。推进政府与社会资本合作（PPP）适用“备份技术”开发。鼓励基于同一产品开发的多种技术路径研究，支持不同行业企业开展交叉创新研究。
第三，强化引进外资和对外投资安全审查机制执行度。推动《外商投资法》尽快落实落地，增强引进外资和对外投资安全审查机制。提升行业协会对引进外资和对外投资安全性自律能力，对涉及战略性产业涉外合作的实行中方控股原则，科学实施技术出口许可。对境内外企业实施“积分制”熔断管理，多次涉及安全审查问题的企业暂停对外经贸活动权限，强化跨国公司境内行为的属地化管理原则，实施竞争中性的安全审查机制。
（四）发挥好产业链供应链协同数字化、绿色化加速转型的赋能效应
产业链供应链现代化导向型产业政策要充分适应“双碳”目标和新一轮技术革命的基本要求，充分发挥产业链供应链协同数字化、绿色化加速转型的赋能效应。
第一，推动产业链供应链数字化加速转型。加快物联网、大数据、边缘计算、区块链、5G、人工智能、增强现实等供应链新技术集成应用，推进数字化供应链加速发展；积极推广应用需求预测系统、自动排产系统、智能补货系统、分销管理系统，提高供应链透明度与可控性；积极完善各类供应链平台，充分发挥供应链平台的资源集聚、供需对接和信息服务功能，构建产业链供应链发展新生态。
第二，开展绿色制造体系建设，建设绿色、低碳脱碳供应链。探索建立产业链供应链上下游生态补偿机制，尽快将区域生态补偿机制引入到产业链供应链建设中。按照产品全生命周期理念，发挥核心龙头企业的引领带动作用，大力推行产品全生命周期绿色、低碳脱碳管理。强化供应链的绿色、低碳脱碳监管，鼓励采购绿色、低碳脱碳产品和服务，大力推动形成绿色、低碳脱碳制造供应链体系。积极推动绿色、低碳脱碳物流体系。大力倡导绿色、低碳消费理念，培育绿色消费市场。鼓励流通环节推广节能、低碳零碳技术。大力推动逆向物流体系建设。巩固完善基于供应链的废旧资源回收利用平台，优化供应链逆向物流网点布局，促进产品回收和再制造发展。大力推动企业环境和碳排放信息公开。提高仓储物流设备自动化、智能化建设水平，优化仓储作业流程，推动物流链降本增效。
（五）发挥好对外开放与产业链供应链现代化产业政策的协同效应
产业链供应链现代化导向型产业政策需要推动开放合作深入发展，不断提升产业政策促进产业链供应链开放合作的针对性和有效性，推动开放政策更好地与产业链供应链现代化相衔接。
第一，推动共建“一带一路”倡议与产业链供应链政策协同。将产业链供应链合作作为共建“一带一路”倡议的重点方向，从产业链供应链的创新、效率和安全等三个方面推动共建“一带一路”倡议的优化。探索在“一带一路”区域发放科技创新券，区域内企业可以实现更为便捷的创新融资，试点区域内外资企业协同创新的激励政策。鼓励与“一带一路”沿线国家的企业设立产业链供应链上下游效率增进机制，对成本节约效果明显的产业链供应链采取税收减免措施。尽快设立区域内关键技术与产品目录，鼓励区域内企业通过协同创新方式集中攻关，试点境外研发经费适用境内加计扣除政策，引导银行等金融机构推出产业链供应链安全性融资。
第二，推动境内自由贸易试验区建设与产业链供应链政策协同。将境内自由贸易试验区作为产业政策与竞争政策有效互动的关键节点，试点竞争政策快速审查机制，对涉及反垄断和反不正当竞争法的行为实施惩罚性赔偿措施，试点各种类型功能性产业政策取得先行先试的经验，探索政府出资构建产业集群公共技术研发平台，推动区域内财政资金购置的重要科研设备共享，设立区域高校科技创业园，率先试点科技创新券在企业与科研院所自由流通。试点创新要素如高端人力资本柔性化使用制度，降低高端创新人才的个税起征点和边际税率。设立产业政策实施“最多跑一次”综合服务中心，进一步降低企业使用产业政策的交易成本。
第三，推动自由贸易区网络建设与产业链供应链政策协同。优先推进《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）落实，充分发挥这一自由贸易协定对产业链供应链现代化的引导作用，增强境内产业链供应链政策的合规性检查和完善，推动区域内产业链供应链充分整合，建立区域内产业链供应链现代化建设基金，发挥亚洲基础设施投资银行融资功能，鼓励区域内开展产业链供应链创新合作。加快推进中日韩自由贸易协定生效落实，发挥超大规模市场优势引导中日韩产业链供应链合作。积极参与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），充分发挥我国在电子支付、地理定位、云计算、AI平台、移动互联网等产业和技术上的比较优势，通过“数字基建援外”强化我国在亚太数字贸易影响力，并积极与“一带一路”沿线国家开展数字贸易治理合作，助力发展中国家发展本地数字经济应用生态，提高我国在数字贸易治理领域中的话语权，将数字经济优势全方位融入到产业链供应链竞争优势的提升过程中。
（六）发挥好现代化产业链供应链治理体系的治理效应
新发展格局下，产业链供应链现代化导向型产业政策的重要目标是有效发挥现代化产业链供应链治理体系的治理效应，从而有效推动产业链供应链政策协同优化，引导全球产业链供应链治理变革。
第一，有效推动产业链供应链政策协同优化。产业链政策重点在于聚焦产业链上下游环节，推动上游研发设计、中游生产制造、下游营销推广等环节形成畅通循环，推动产业链政策向提升产业链供应链创新水平方向精准施策，助力效率提升、质量升级、动力转换，推动产业链发展和安全相协调，将产业政策的重点由支持单一产业、单一技术转向支持产业链供应链整体及其对应的具体环节。
第二，以全球命运共同体理念引导全球产业链供应链治理变革。建设性推动以WTO为代表的全球经贸体系改革，促进新兴市场国家在全球产业链供应链中享有与发展地位相适应的政策影响力。积极参与和主导区域自由贸易协定，推动以亚太地区为主体的区域产业链供应链治理体系，积极贡献共商共建共享的中国方案，促进我国由重要的国际贸易枢纽向重要的制度引领者和贡献者转变。强化培育我国新兴产业领域的跨国公司，鼓励和支持具有实力的企业“走出去”参与全球市场竞争合作，发挥其在全球产业链供应链治理中的微观主体作用。
第三，率先推动关键领域产业链供应链治理体系现代化。促进低碳环保、数字经济、高端装备制造等关键产业链供应链治理体系现代化，积极推动新兴产业扩大开放，对标国际高水平自由贸易协定，促进产业链供应链政策和竞争政策相协调。强化关键产业链供应链体系上下游协同创新，基于市场经济原则形成产业链供应链“链主”，确保关键领域的自主可控性。推动能源矿产等战略性资源产业链供应链治理体系现代化，以安全为优先发展原则，促进国内领军企业形成上游采掘、中游生产、下游综合应用为一体的全产业链运营模式，增强对下游制造环节的正向溢出效应。
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