构建新均衡：破解统筹战略性产业发展与安全面临的“合成谬误”

战略性产业[1]关乎国家核心竞争力和国民经济长远发展，具有不同于一般制造业的独特技术经济范式和复杂的国家间博弈结构。这决定了，统筹战略性产业发展与安全是中国统筹经济总体发展与安全的重点，更是难点。因此，需要不同于统筹一般产业发展与安全的智慧和战略措施。

（一）统筹战略性产业发展与安全面临的特殊挑战

推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党和国家针对百年未有之大变局做出的战略部署，具有很强的普适性。双循环思想具体到产业发展与安全问题上，其基本逻辑是，基于中国超大规模市场和要素供给形成国内大循环，以此确保产业总体安全，并通过推动形成顺畅的国内经济循环来更好地吸引全球资源要素参与中国经济，重塑国际合作格局，实现国内国际两个市场对产业发展的支撑，最终实现产业发展与安全的协调。随着双循环思想的深化，社会各界进一步达成共识：国内大循环牵引国际大循环的必要条件是强化制度型开放、建设高标准市场体系、完善适应和促进双循环的体制机制和政策体系。[2]也就，“加快建设高标准市场体系和实现更高水平开放，促进双循环更有效率和更高质量”，[3]而且，“内循环为主体绝对不是排斥或者轻视外循环，在这方面有一个关键词就是要以制度型开放为基本的思路和架构，积极主动地对标高水平的国际商业文明的基本原则、市场经济经贸投资制度规则体系”。[4]

对于大多数制造业而言，中国强大的生产制造能力、完备的产业配套体系优势、优质低价的产品优势以及超大规模的市场优势共同决定了，不仅持中间立场的欧洲、亚洲国家不可能与中国脱钩断链，而且美国等“五眼联盟”国家出于贸易利益考虑也不可能将中国完全排除在其产业链和创新体系之外。然而，双循环思想在统筹集成电路、人工智能、纳米技术等战略性产业发展与安全问题时会面临不同于一般制造业的困难和挑战。在这些战略性产业中，美国凭借其政治经济体系和原始创新能力，提供原始技术、控制底层技术、主导产品设计、管辖销售渠道，从而攫取超额利润，亚欧其他国家与中国只能嵌入其中而发展应用技术和下游产业，这种均衡很难被打破。而且，由于战略性产业对国家产业竞争力的极端重要性，各国政府和企业间的博弈结构和决策情境都更加复杂，仅依靠国内超大规模市场和建立符合国际规则的市场体系，并不能确保中国与其他国家产业链、创新链的相互渗透。以通信产业为例，在3G和4G阶段，中国与欧洲实现了融合发展，然而在5G时代，虽然中国建成了全球最大的5G通信网络并对欧洲设备和器件厂商充分开放，但华为5G设备不仅被“五眼联盟”国家禁用，还遭到意大利、瑞典、丹麦、斯洛文尼亚、波兰、捷克、爱沙尼亚、阿尔巴尼亚、奥地利等欧洲国家以及日本“5G净网计划”的全面抵制或部分抵制，甚至德国内政部也提出中国电信设备供应商华为公司和中兴公司的组件可能会影响德国的公共秩序和安全，拟要求网络运营商对所有已安装在网络中的关键部件进行检查。这表明，思考5G等战略性产业发展与安全问题时需要纳入新的变量和参数。

如果通过构建高标准市场体系来畅通国内国际两个市场对于统筹战略性产业的发展与安全具有可行性，那么在统筹技术水平接近前沿、产品定位逐渐逼近高端阶段的战略性产业的发展与安全时，可能出现严重的战略失败。战略性产业事关极端情形（如战争、重大自然灾害）下中国的国计民生是否能够得到保障、国民经济是否能够正常运行以及国防安全是否能够得到保障和支撑，因而全产业链“自给自足”很自然地成为战略性产业的发展导向。事实上，集成电路、数字经济等核心产业（特别是国家“安可工程”覆盖的产业）都有意无意地遵循通过全产业链进口替代实现产业安全的路径。例如，过去十几年里，中国集成电路产业在国家科技重大专项、集成电路大基金和各类研发补贴政策的牵引和支持下，在28纳米芯片的产品设计、制造工艺、装备和材料以及封装集成等产业链各环节取得了技术突破和产业化，在28纳米制程方面构建了全球最为完整的产业链和研发体系。这种战略在中低技术追赶阶段不仅正确，而且必然，在28纳米和14纳米低制程全产业链实现进口替代和自主可控是确保产业安全和国家总体安全的底线。

然而，当中国集成电路产业向5纳米和3纳米等前沿技术迈进、产品定位向高端应用场景逼近的时候，全产业链进口替代却可能造成“合成谬误”，即每一个产业环节的进口替代都是合理的，但如果所有的产业链环节都追求进口替代，那么可能阻碍产业发展。这是因为，由于战略性产业中高精尖产品的核心技术具有极高的复杂性和前沿性，任何一个国家都不可能在产业链和创新链的所有环节甚至多数环节占据优势地位。以集成电路为例，即便是美国这样的集成电路强国，虽然在芯片设计开发软件（如EDA）、半导体设计制造一体化（IDM）、部分材料和设备领域占据优势，但高制程逻辑芯片制造、光刻机以及部分芯片材料和设备的研发制造优势仍然被亚洲、欧洲等国家和地区所掌握。这意味着，就战略性产业而言，所有国家都需要通过国际贸易和投资深度嵌入全球创新体系和生产网络中，与全球领先企业、顶级研究型大学和高水平研发机构保持互动，才可能在符合自身制度特征和比较优势的前沿技术领域和高端产品市场占据领先地位。但是，如果中国在前沿技术和高端产品市场仍然坚持全产业链替代，那么不仅美国等“五眼联盟”国家会人为推动产业链、创新链的“去中国化”，而且其他国家也可能因顾虑替代威胁而倒向美国试图构建的“去中国化”阵营。[5]在这样的博弈框架下，中国建设超大规模市场、构建高标准市场体系和更高水平地扩大开放并不能消除原本持中间立场国家的担忧和困境。

（二）构建统筹战略性产业发展与安全的“新均衡”

一方面，中国为了保障产业安全而推行的全产业链替代会促使竞争对手“去中国化”；另一方面，中国战略性产业发展又需要深度融入全球创新体系和生产网络。为了解决这样的冲突，未来中国战略性产业统筹发展与安全需要新的战略和思路。而解决冲突的基本逻辑是，打破美国主导的单极化战略性产业全球分工格局，重塑全球创新体系和生产分工网络，推动全球创新体系和生产网络由“旧均衡”向“新均衡”转变。其中，“旧均衡”状态是中国和亚欧其他国家都嵌入美国主导的战略性产业创新体系和生产网络，美国提供原始技术并掌握底层技术和产品，其他国家基于美国的底层技术发展应用技术和下游产业；而“新均衡”状态则是中国在被美西方“卡脖子”或中美必争的战略性产业开辟不同于美国主导的技术路线的新技术路线，并且在新技术体系中的制高点有所为、有所不为，以这种方式构建技术和产品的领先优势，从而推动形成美国和中国各自主导、持中间立场的欧亚国家参与的两大分工体系。唯有如此，中国战略性产业发展才能实现由“被动安全+封闭发展”的低水平统筹，转向“主动安全+领先发展”的高水平统筹。

该战略具有以下必然性和合理性。第一，出于产业安全考虑，中国战略性产业的产业链和创新链不能构建在美国掌握的底层技术和通用目的技术之上，中国必须构建“以我为主”的创新体系和生产网络。这就要求中国能够在战略性产业技术的机会窗口打开时，牵引战略性产业新技术路线的形成。例如，在集成电路后摩尔时代，通过在全耗尽型绝缘体上硅（FDSOI）、三维晶体管及集成技术、芯片架构等新路径上强化原始创新，开创不同于美国主导的集成电路分工体系的新分工体系，在移动通信6G时代构建不基于美国底层技术的“天地一体”移动通信技术体系。第二，由于战略性产业前沿技术的复杂性和涌现性（需要大量创新主体展开大规模试错和迭代），中国不可能在新技术路线的所有关键技术上独自取得突破，需要团结欧亚众多持中间立场的国家，共同推动基于新技术路线的技术体系和产业体系逐步成熟。在这个新的分工体系中，中国可以摆脱对美国底层技术的依赖，也可以基于非对称竞争优势实现高精尖技术和高端产品的“主动安全”，同时在深度融入全球创新体系的过程中实现中国主导的技术体系的开放发展。

有效实施统筹中国战略性产业发展与安全的“新均衡”战略要求配套政策及时、系统地跟进。一是通过建立一体化的产业发展与安全管理体制，破解既有产业发展战略存在的“合成谬误”难题，避免可能出现的失败。要通过建立跨部门的产业发展集中管理机构或建立跨部门有效协调机制，改变目前相关部门各自为政、群体性赶超的产业管理体制，实现有所为、有所不为的战略平衡。此外，不仅要统筹安排产业发展政策和产业安全政策，而且要打破产业政策和国际经贸政策割裂的状态，并在“新均衡”思想指导下统一部署各类政策。

二是在注重发挥超大规模市场作用的同时，强调通过构建领先市场带动新技术模需求并不是技术突破的充分条件，甚至不是必要条件，独特市场需求转化而成的领先市场以及领先市场对技术发展的牵引，才是技术赶超和突破性技术涌现的关键。[6]坚持超前部署应用场景和超前培育应用市场的原则，将中国大规模市场转化为领先市场优势。例如，凭借中国在数字经济、电子信息、家用电器、机械装备等领域的需求优势促进集成电路新技术架构和路线的成熟，基于中国独特的物联网场景推动新一代移动通信技术持续领先。

三是举国体制要保持条件性和开放性。举国体制并不适用于所有战略性产业的技术突破。虽然对于数字经济等战略性产业而言，中国创新体系的制度优势在于可以相对高效地实现创新主体之间的行为协调，[7]但根据“新均衡”逻辑，为了保持全球创新体系和生产网络的充分参与，不能不加限制地将举国体制应用于所有产业和领域，并且在推动战略性产业创新体系形成时，要对国外创新主体保持足够的兼容性和开放性，在技术开发和标准制定阶段就提前谋划，为欧亚持中间立场国家的企业、大学和科研机构参与提供机会、设定界面，并在产业化阶段形成相互渗透和融合的分工格局。

注释

[1]《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）将战略性新兴产业界定为“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”，包括新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业、相关服务业等九大领域。本文讨论的战略性产业是指中美必争的电子信息产业、数字产业、新材料产业和生物医药产业等具有底层技术和通用目的技术特征的高技术产业。

[2]马建堂：“建设高标准市场体系与构建新发展格局”，《管理世界》，2021年第5期。

[3]江小涓、孟丽君：“内循环为主、外循环赋能与更高水平双循环——国际经验与中国实践”，《管理世界》，2021年第1期。

[4]贾康：“在新发展格局中形成双循环相互促进的良性发展机制”，《经济导刊》，2023年第1期。

[5]2023年4月28日，外交部发言人例行记者会上，有记者提出“德国政府正在考虑限制向中国出口用于半导体的化学品”。参见：“报道称德国政府考虑限制向中国出口用于制造半导体的化学品中方回应”，2023年4月28日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2023/04-28/9998952.shtml[2023-05-25]。

[6]贺俊、吕铁、黄阳华、江鸿：“技术赶超的激励结构与能力积累：中国高铁经验及其政策启示”，《管理世界》，2018年第10期。

[7]曲永义：“数字创新的组织基础与中国异质性”，《管理世界》，2022年第10期。

张晓晶,曲永义,林桂军等.中国统筹发展和安全的战略选择[J/OL].国际经济评论:1-35[2023-07-12].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3799.f.20230710.1440.004.html.