中国式产能过剩：历史考察及对新发展阶段治理的启示

一、引言

治理产能过剩是近年来我国宏观经济调控的重要任务。自供给侧结构性改革以来，我国的产能过剩治理工作取得了明显成效，但在全球经济增速放缓、逆全球化倾向加强的背景下，对治理产能过剩工作仍然不能掉以轻心，探索构建治理产能过剩的长效机制对构建新发展格局具有现实意义。

目前，已有许多文献对中国产能过剩问题的产生原因、治理手段进行了研究。相比较而言，国内对产能过剩历史的考察目前还比较少。卢锋观察了政府几次集中治理产能过剩的情况，包括2000年左右第一次集中治理、2003—2006年前后集中治理、2008—2009年启动新一轮治理。[1]林陟峰和何维达认为，我国产能过剩问题的发展和治理历程大致可分为四个阶段：第一阶段为1996—2002年，产能过剩初显；第二阶段为2003—2007年，产能过剩与产能不足并存；第三阶段为2008—2012年，产能过剩加剧；第四阶段为2013年至今，供给侧结构性改革阶段。[2]丁寒雪把我国产能过剩过程划分为三个阶段：产能过剩凸显期（20世纪90年代）、产能过剩加剧期（2002—2008年）、产能过剩严重期（2009年之后）。[3]徐诺金认为，我国出现过两轮产能过剩，分别是20世纪90年代的纺织、家电等劳动密集型行业，以及2000年之后的钢铁等资本密集型行业。[4]

考察我国产能过剩及其治理历史，有助于更加深刻认识产能过剩问题，总结中国式产能过剩问题的特征，为探索产能过剩治理方式提供参考。前述研究虽然对产能过剩阶段进行了划分，但多局限于概念层面，鲜有对各阶段情况的详细考察，也未从历史视角总结分析中国式产能过剩问题的特征。尤其是，在供给侧结构性改革以来，治理产能过剩取得了明显成效，将供给侧结构性改革前后的产能过剩状况与治理进行比较，更有利于考察产能过剩的特征，寻找更有效的治理措施，而这方面的研究目前很少。本文根据产能过剩的特征及其治理措施，将我国产能过剩的历史划分为四个阶段（表1）：20世纪90年代的消费品过剩阶段、2003—2007年的部分工业品过剩阶段、2011—2015年的产能过剩全面加剧阶段与2016—2020年的重点行业治理取得阶段性成果阶段，对各阶段的背景、产能过剩表现、治理措施及效果分别进行系统考察，并在此基础上，总结提炼中国式产能过剩的主要特征，探讨对新发展阶段进一步治理产能过剩的政策建议。

表1四轮产能过剩核心特征、表现与治理概述

资料来源：公开资料，作者整理。

二、消费品过剩阶段（20世纪90年代）

（一）产能过剩的背景

改革开放后，计划经济时代被长期压抑的消费需求得到释放，消费品需求迅猛扩张，相关制造业项目大量形成，尤其是1992年邓小平南方谈话之后，固定资产增速维持在近20%的高位。由于政企不分与市场体系不健全等原因，“大而全、小而全”和盲目重复建设现象较为普遍，各地产业结构日趋相似、工业产品结构日趋相似、支柱产业选择雷同，企业规模小而分散，难以取得规模经济效益。[5，6]在20世纪80年代，自行车、铝型材加工等行业已出现产能过剩苗头。[7，8]

到20世纪90年代中期，国内外经济环境的变化进一步加剧了产能过剩问题。国内方面，为应对通货膨胀，政府执行财政与货币“双紧”政策，国内需求受到影响。国际方面，1997年东南亚金融危机爆发，东南亚国家对中国商品需求减少，国内出口增速大幅回落（表2）。

表2中国宏观经济指标增速：1991—2022年（单位：%）

注：固定资产投资为名义增速；工业企业利润总额2007—2010年全年增速缺失，表中数据为1-11月份累计值。

资料来源：历年《中国统计年鉴》，作者整理。

（二）产能过剩的表现

20世纪90年代，产能过剩问题主要集中于消费品领域。例如，彩色电视机年生产能力达2000万台，年产销量在1000万台左右，生产能力仅发挥50%；电冰箱生产能力利用率仅为50%；棉纺有三分之一生产能力闲置。[9]平板玻璃则经历了“从短缺到过剩”的过程，在1995年下半年逐步形成了供过于求的局面。[10]

生产能力过剩导致企业库存增加，财务状况恶化，政府财政压力增大。一是企业库存增加。1998年底，独立核算工业企业产成品库存达到6093亿元，约占同期流动资产的13.6%。[11]477二是企业经营业绩下滑。1994年，在39个工业行业大类中，发生全行业亏损的只有煤炭、食品和纺织等13个行业，亏损总额只有58.58亿元，到1997年则增加至25个行业，亏损总额增加至258.86亿元。[11]512三是财政压力加大。银行坏账率明显升高，出现了严重的三角债问题。

（三）产能过剩治理举措

面对部分行业产能过剩的形势，政府实行了一系列应对政策。一是扩大国内需求。政府实施赤字财政政策，1998—2000年中央政府共发行3600亿元长期建设国债，用于扩大铁路、高速公路、水利等一系列基建投资，以增加国内需求。二是推进国有企业改革。1997年9月召开的十五届一中全会提出，“用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境”，标志着国企改革进入三年攻坚阶段。1999年出台的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，继续对国有企业实施战略性改组。在三年国企改革攻坚阶段，全国共批准下达企业兼并破产项目1718个，6499户重点脱困企业中，有29.49%的企业通过实施破产关闭脱困。[11]553三是治理重复建设问题。首先，以纺织业作为突破口，淘汰落后产能。到1999年淘汰落后棉纺锭生产批次908万锭，分流安置下岗工人116万人，实现利润9.5亿元。[11]551其次，在纺织业取得经验后，迅速推进至煤炭等行业。例如，1998年开始实施“关井压产”政策，到2000年末全国煤炭产量控制在9.5亿吨以内，较1997年压缩4.2亿吨。[11]552最后，推动企业兼并破产工作，建立企业退出机制。1998年以来，全国共计批准下达企业兼并破产项目1718个，一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业和资源枯竭的矿山退出了市场。^①

（四）产能过剩治理效果

经过一系列改革，产能过剩状况有所好转，企业效益明显改善。到2000年底，国有大中型亏损企业较1997年减少70%左右^①，重点监测的14个主要行业有12个实现了整体扭亏或者继续增盈，煤炭与军工两个行业的亏损额也大幅减少；国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，相当于1997年的2.9倍。[11]555

①参见国务院新闻办公室网站报道《国有企业改革与脱困三年目标基本实现》，2021-01-09。

三、部分工业品过剩阶段（2003—2007年）

（一）产能过剩的背景

2001年中国加入WTO后，出口规模快速提升（表2），国内房地产投资升温与城市化进程加快，形成了新一轮建设热潮。全社会固定资产投资实际增速2002年提升至16.9%，2003—2007年连续超过20%（表2），出现了经济过热现象。不少地方新建和扩建了大批钢铁、水泥、玻璃、电解铝项目，工业生产能力快速扩张，过剩产能愈演愈烈。

（二）产能过剩的表现

与前一阶段产能过剩主要集中于消费品领域不同，这一阶段的产能过剩问题主要存在于基础工业领域，且产能过剩行业范围扩大，从2003年的钢铁、电解铝、水泥等行业，扩展到2004年的电石、铁合金、焦炭等行业，到2005年进一步扩展到7个问题突出行业与4个过剩行业（表3），并具有以下特征：一是产量高，产能利用率低。2003年，我国钢产量占全球份额已接近1/4，生产能力利用率为80%左右；水泥产量占全球份额达到2/5左右，生产能力利用率为75.47%。[12]二是在建规模大，预期生产能力远远超过需求。据有关部门预计，到2005年将形成钢生产能力3.3亿吨/年，足以满足至2010年的市场需求；形成电解铝生产能力1000万吨，远高于600万吨需求的预测。[12]三是生产技术落后，存在大量无效产能。以钢铁行业为例，2003年末不符合准入标准的产能达到50%左右。^②

表3从政策文件看2003—2005年产能过剩行业范围的扩张

资料来源：公开资料，作者整理。

受产能过剩的影响，企业产品价格下跌，企业经营业绩恶化。例如，到2005年10月末，钢材价格下滑到2003年末的水平，相当部分产品价格甚至跌破成本价，但钢铁库存增长49%；汽车行业利润同比下降36.7%，亏损企业亏损额增长86.2%；水泥行业利润同比下降60.6%。^③

②参见国家发展改革委2004年发布的《关于钢铁、电解铝、水泥行业项目清理有关意见的通知》（发改工业[2004]1791号）。

③参见新华网报道《国家发展改革委主任就产能过剩行业调整答记者问》，2005-12-15。

（三）产能过剩治理举措

在这一阶段，政府高度重视产能过剩问题，陆续出台多个专项治理文件，加强对固定资产投资的调控，加快过剩行业结构调整，从严控制新开工项目。2004年4月27日，国务院出台《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》（国办发[2004]38号），要求审核清理不符合103号文的项目；9月6日，国家发改委发布《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》（发改投资[2004]1927号），规定23项企业固定资产投资项目，需由国家发展改革委核报国务院核准或审批；12月20日，国家发改委发布《关于进一步巩固电石、铁合金、焦炭行业清理整顿成果规范其健康发展的有关意见的通知》（发改产业[2004]2930号）。2005年12月1日召开中央经济工作会议，将“产能过剩行业进行结构调整”列为2006年经济工作的主要任务之一；2005年12月，国家发改委发布《促进产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》，列举“鼓励、限制和淘汰三类”投资项目目录。2006年3月，国务院颁布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发[2006]11号），提出通过重组、改造、淘汰等方法，推动产能过剩行业加快结构调整步伐；6月发布的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》（国办发[2006]44号）提出，为抑制和缓解产能过剩，加强对固定资产投资的调控、加快过剩行业结构调整与从严控制新开工项目。

（四）产能过剩治理效果

这一阶段，虽然政府出台了许多治理政策，但产能过剩治理目标并未实现。到2008年，随着国际金融危机的爆发，国内外宏观经济形势发生了重大变化，稳定经济增长重新成为最重要的政策目标，治理产能过剩政策节奏放缓，力度有所降低。

四、产能过剩全面加剧阶段（2011—2015年）

（一）产能过剩的背景

从国内来看，为了应对国际金融危机的冲击，我国政府于2008年中出台经济刺激计划，各地掀起新一轮盲目投资、重复建设热潮，工业生产能力进一步扩大。2010—2011年，CPI增速连续超过3%，PPI增速超过5%（表2），“防通胀”成为宏观调控的主要目标之一。2010年12月中央政治局会议对2009—2010年货币政策“适度宽松”的基调进行调整，提出实施“稳健的货币政策”，标志着宏观调控政策整体收紧。从国际环境来看，2010年左右欧洲主权债务危机爆发，2011—2015年全球GDP增速3%左右，较2004—2007年4%以上的增速回落明显。受此影响，中国出口增速回落明显，2012—2014年出口增速持续低于8%，较2003—2007年25%～35%的增速大幅下降（表2）。

（二）产能过剩的表现

随着宏观调控政策收紧以及出口增速回落，叠加经济刺激计划所形成的新增产能集中释放，过剩问题全面凸显，产能过剩从部分行业转变为全局性过剩。数据显示，2013年24个重要工业行业中，有19个行业存在产能过剩。其中，传统制造业产能普遍过剩，2012年末钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平^④。另外，许多新兴产业与高端产品，如光伏设备、风电设备、LED等，开始出现比较严重的过剩。

④参见《关于治理产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号）。

产能过剩对工业企业效益与宏观经济运行产生了较明显的影响，可以概况为“一降四升”。[13]一是GDP增速回落较快，经济增长压力明显加大。2012—2015年中国GDP增速区间为7%～8%，较2008—2011年的9%～11%明显下滑，而且呈现逐年回落趋势。二是工业产品价格下降明显，经济持续处于“通缩”状态。2012—2015年PPI持续下跌，并且跌幅有扩大趋势，其中2015年PPI跌幅5.2%，为历史第二大跌幅（表2）。三是企业经营效益明显下滑，亏损面持续扩大。2012—2015年，重点工业行业企业资产收益率下降，利润总额增速下滑（表4）。例如，煤炭业连续四年利润总额增速为负，企业亏损面从13.0%上升到31.7%；黑色金属冶炼及压延加工业有三年企业利润总额增速为负，企业亏损面从20.0%上升到23.4%（表5）。四是财政收入增幅下降，政府财政压力显著加大。2012—2015年，公共财政收入增速区间为8.4%～12.8%，显著低于2008—2011年的11.7%～24.8%。五是宏观债务水平快速上升，经济系统风险加大。大量“僵尸企业”的出现导致银行坏账、死账规模快速扩张，根据国际清算银行（BIS）的统计，2015年末中国全社会杠杆率（未包含金融部门）为254.8%，在国际上处于较高水平。[14]

表4重点行业利润总额增速：1999—2022年（单位：%）

注：2007—2010年全年利润总额增速数据缺失，以1-11月份利润总额增速替代。

资料来源：根据历年《中国工业统计年鉴》数据计算。

表5重点行业企业亏损面：1999—2022年（单位：%）

注：企业亏损面=行业亏损企业数/行业企业数；原始数据为月度数，年度数据使用各月简单平均值。

资料来源：根据历年《中国工业统计年鉴》数据计算。

（三）产能过剩治理举措

随着产能过剩问题不断凸显，政府将解决产能过剩问题作为宏观经济调控的重要任务之一，这在2012—2014年的中央经济工作会议中均有体现。2012年中央经济工作会议指出“产能相对过剩的矛盾有所加剧”。2013年10月，国务院发布《关于治理产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号）提出，用五年时间治理产能严重过剩问题，包括遏制产能盲目扩张、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能等八项重点工作任务。其中，淘汰和退出落后产能具体目标为，在提前一年完成“十二五”钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料及粉磨能力）1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。

（四）产能过剩治理效果

在这一阶段，虽然政府加大了治理产能过剩的力度，但效果并不理想。一是产能利用率整体延续下滑趋势。2015年重点工业产能利用率平均为72.3%，较2014年的74.3%下降了2个百分点，较2011年的78.9%下降了6.6个百分点（表6）。二是传统行业产能过剩程度加剧。到2015年左右，焦炭、水泥、钢材、机床、冰箱、空调、彩电等产品的产能利用率已低于70%，处于明显过剩状态（表6）。三是产能过剩行业范围继续扩大。2011—2015年，金属切削机床产能利用率从94.9%下降至64.8%，微型电子计算机产能利用率从82.2%下降至63.6%，手机产能利用率从83.1%下降至73.8%（表6）。四是重点产品生产能力仍以较快速度扩展。例如，塑料、电解铝等产品2011—2015年生产能力年均扩张速度超过了10%（表7）。

表6部分工业产品的产能利用率水平：2011—2021年（单位：%）

注：产能利用率水平=产量/生产能力。

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》数据计算。

表7部分工业产品的生产能力扩展速度：2012—2021年（单位：%）

资料来源：根据历年《中国工业统计年鉴》计算。

五、重点行业治理取得阶段性成果阶段（2016—2020年）

（一）产能过剩的背景

回顾2015年之前的产能过剩治理，基本是以“需求侧管理+淘汰落后产能”为主，效果并不明显。在此背景下，无论是理论界还是实际工作部门，都从更深层次思考产能过剩的原因，寻求更为有效的解决方法。2014年末的中央经济工作会议首次全面阐释了“新常态”的特征，提出要全面治理产能过剩。2015年12月，中央经济工作会议提出，要抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。其中“去产能”为五大任务之首，重点是继续推动钢铁、煤炭等行业治理过剩产能。这表明，在经济发展新阶段，政府对产能过剩问题的认识更加全面辩证，对产能过剩的治理不仅是去除过剩产能，而是要与产业结构调整、发展战略性新兴产业结合起来。

（二）产能过剩的表现

如前所述，前一阶段的产能过剩治理效果并不理想，工业产能利用率延续了下降趋势。2016年工业产能利用率继续回落至73.3%，为有统计数据（2006年）以来最低点。部分行业产能过剩问题严重，如非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业产能利用率仅为70%左右，煤炭开采和洗选业产能利用率更是跌到60%以下（表8）。

受产能过剩影响，2016年我国经济运行中的矛盾进一步加剧（表1）。一是经济增速下降。2016年中国经济增速为6.8%，延续了回落趋势，并且自1991年以来首次跌破7%。二是工业品价格下降。2016年PPI增速-1.4%，跌幅虽然较2015年收窄，但仍处于负增长状态。三是财政收入增幅下降。2016年全国公共财政收入增速仅为4.5%，较上年的8.4%大幅回落。

表8部分行业的产能利用率走势（单位：%）

注：2023年为年中数据。

资料来源：国家统计局，作者整理。

（三）产能过剩治理举措

钢铁和煤炭行业成为去产能的重点行业。2015年12月9日召开的国务院常务会议提出，清理处置“僵尸企业”，到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。其中，钢铁行业2016年、2017年分别退出产能超过6500万吨、1.7亿吨，煤炭行业2016年、2017年分别退出产能超过2.9亿吨、8亿吨。^⑤2017年末召开的中央经济工作会议提出，2018年经济重点工作第一项“深化供给侧结构性改革”，仍然包括了“把处置‘僵尸企业’作为重要抓手，推动化解过剩产能”等内容，表明钢铁与煤炭等行业治理过剩产能工作持续推进。到2018年底，钢铁去产能超过1.5亿吨、出清“地条钢”超过1亿吨，提前两年完成“十三五”去产能上限目标任务。[15]2018年底的中央经济工作会议提出了“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，其中，“巩固”即着力巩固“三去一降一补”成果，推动更多产能过剩行业加快出清。之后，钢铁等重点行业的行业运行和结构调整显现出良好态势，在2019年和2020年的中央经济工作会议确定的重点任务中，均未出现“去产能”相关表述。

⑤参见2017年、2018年《政府工作报告》。

2021年4月，国家发改委和工信部就钢铁去产能“回头看”、粗钢产量压减等工作研究部署，促进钢铁行业高质量发展。此项工作的重点是压减环保绩效水平差、耗能高、工艺装备水平相对落后企业的粗钢产量，这标志着“去产能”工作进入新阶段。过去，去产能的重点在于退出落后产能，去产能的主要目的是使生产能力得到充分有效的利用，提高投资效率和企业利润。而钢铁去产能“回头看”、粗钢产量压减工作，是在“双碳”战略背景下提出的。作为碳排放重点行业，钢铁行业的结构调整对实现“双碳”战略而言意义重大，因此，新发展阶段“去产能”的意义不再局限于治理产能过剩，已成为实现“双碳”战略的重要抓手。

（四）产能过剩治理效果

随着政府对去产能力度的加大，工业行业的产能扩张速度明显放缓（表7）。从目前已公布的产能利用率数据看，从2017年起，工业产能利用率整体回升，表明产能过剩最为严重的阶段基本结束，产能过剩治理取得了阶段性效果。一方面，产能利用率整体处于回升态势。2017—2019年工业产能利用率分别为77.0%、76.5%与76.6%，均高于2016年（表8）。2020年第一季度，在新冠肺炎疫情的影响下，产能利用率一度大幅下降，但在党中央、国务院决策部署下，经济社会发展得到了恢复和巩固，经济运行稳中加固、稳中向好，产能利用率又逐步提升，全年产能利用率达到74.5%，虽然低于2017—2019年，但仍高于2016年（表8）。另一方面，煤炭与钢铁等重点行业的产能利用率改善明显。2018—2020年，煤炭开采和洗选业产能利用率达到70%左右，较2016年回升近10个百分点；黑色金属冶炼及压延加工业产能利用率接近或达到80%，同样较2016年改善明显。从“去产能”不再是2019年与2020年中央经济工作会议确定的重点任务来看，煤炭与钢铁等重点行业的去产能工作基本达到预期目标。

但是，产能过剩治理取得阶段性效果，并不意味着产能过剩问题得到完全根治，对产能过剩问题仍然需要持续保持关注。首先，产能过剩存在反复风险。从工业整体产能利用率来看，2018年之后反复震荡，但整体上低于2017年的77%；从重点产品的平均产能利用率来看，2018—2020年一直徘徊在75%左右（表6）；从重点行业经营业绩来看，2018—2020年企业利润总额增速明显放缓，同时企业亏损面扩大。其次，部分重点行业产能利用率水平绝对值仍然偏低。例如，煤炭开采和洗选业的产能利用率长期低于75%，非金属矿物制品业的产能利用率甚至低于70%。尽管产能过剩问题具有明显的行业特征，资本密集型行业因为设备专用性强、市场需求波动大等因素，产能利用率普遍低于劳动密集型产业[16]，但是，过低的产能利用率意味着生产资源的浪费，加重企业经营压力。因此，如何更好引导这些行业产能利用率水平提升，仍然值得关注。再次，一些新的行业产能过剩问题凸显。以汽车制造业为例，2016—2018年产能利用率为79.0%～82.2%，2019年降至77.3%，2020年进一步降至73.5%。值得关注的是，新能源汽车作为战略性新兴产业，在2020年末已出现产能过剩问题，如果“十四五”时期各地新能源汽车规划项目落地，产能过剩问题可能会进一步加剧。[17]最后，全球不确定不稳定因素增加。近年来，随着全球民粹主义的兴起、中美竞争的加剧、生产技术的变革，叠加地缘政治冲突和新冠肺炎疫情的影响，经济全球化进程面临着越来越大的阻力，全球经济贸易格局发生着深刻变化，国内外需求增速整体放缓，部分行业供大于求的问题可能加剧。

六、对新发展阶段治理产能过剩工作的启示

根据党的十九届五中全会精神，2021年起我国进入新发展阶段，这是在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的发展阶段。进入新发展阶段，国际环境不稳定不确定因素明显增加，国内发展环境也经历着深刻变化。因此，虽然钢铁、煤炭等重点行业供需状况明显好转，产能过剩问题治理取得一定成效，但不能因此而掉以轻心，既要警惕产能过剩反复发作的风险，巩固前期产能过剩治理取得的成果，更要追根溯源，建立从根本上预防产能过剩的长效机制。通过对产能过剩的历史考察，有助于理解中国式产能过剩的特征，并为新发展阶段构建产能过剩治理长效机制提供参考。

（一）基于历史考察的中国式产能过剩特征总结

严格来讲，产能过剩并非中国特有的现象，在许多国家都曾出现过，因此，中国式产能过剩与其他国家的产能过剩一样，存在一般性规律与共性成因。另一方面，由于中国特殊的体制性因素与发展阶段，产能过剩又呈现出不同于发达经济体的特征。

第一，产能过剩与经济波动密切关联。产能利用状况是生产能力与市场需求两方面共同作用的结果。因此，在经济繁荣时期，市场需求较高，产能利用率相对提高；在经济衰退时期，市场需求萎缩，产能利用率相对较低。从发达经济体的情况来看，美国、日本、欧洲都呈现出这一规律（图1至图3）。中国的情况类似。根据前述对产能过剩历史的考察，宏观经济形势与调控政策对产能过剩有直接影响，产能过剩严重的时期往往是国内宏观调控政策紧缩周期，并且经常伴随着国际经济形势低迷。例如，20世纪90年代中后期的国内治理通胀与东南亚金融危机，2011—2015年的国内货币政策收紧与欧洲主权债务危机，均是当时产能过剩的重要原因。比照经济增长速度来看，中国工业产能利用率具有明显的顺周期性特征，随着经济增长速度的升降以及宏观调控的方向而波动（图4与图5）。

图1产能利用率的顺周期性：美国案例

资料来源：Wind资讯，作者整理。

图2产能利用率的顺周期性：欧盟案例

资料来源：Wind资讯，作者整理。

图3产能利用率的顺周期性：日本案例

资料来源：Wind资讯，作者整理。

图4中国经济增速与工业产能利用率的比较（单位：%）

资料来源：国家统计局，作者计算。

图5中国经济增速与5000户工业企业设备利用水平的比较（单位：%）

资料来源：Wind资讯，作者整理。

第二，中国的产能过剩问题反复出现。根据前述分析，早在20世纪80年代至90年代初，家电等行业就已经出现了产能过剩苗头，之后过剩产业领域从部分消费品扩散到部分工业品，再进一步扩展到更多工业品，甚至是许多新兴产业与高端产品也出现产能过剩。2015年之前，政府出台了多轮治理措施，但基本是以“需求侧管理+淘汰落后产能”为主，虽然短期内对缓解产能过剩问题有一定作用，但没有完全根治产能过剩问题，产能过剩反而出现愈演愈烈之势。冰冻三尺非一日之寒，这充分说明产能过剩问题的复杂性，治理产能过剩仍将是新发展阶段面临的重要任务。

第三，中国的产能过剩与落后产能问题并存。与发达经济体不同的是，我国许多行业的生产技术处于持续的升级迭代中，容易形成落后产能，这在钢铁等行业表现得特别明显。严格来讲，落后产能与过剩产能是内涵有交叉但又有区别的两个概念：过剩产能主要是从供需两方面的比较来定义的，指生产能力长期高于市场需求且达到一定水平的状态；落后产能则是从生产技术层面定义的，指生产技术相对落后、生产标准相对较低、产品质量相对较差的生产能力。在市场需求不足时，落后产能因生产成本较高，高于市场需求的部分就属于“过剩产能”；在市场需求高涨时，采用先进技术的生产能力无法满足当前市场的需求，生产技术相对落后的产能也有其存在的空间，只是其利润可能低于技术先进的企业，这种情况下，落后产能就不是“过剩产能”了。落后产能的存在，使得治理产能过剩问题更为复杂。对于落后产能的处置，不能简单地采取“一退了之”的政策，而要根据市场需求与落后原因采用不同的处置方法。首先，在市场需求高涨时，对于不属于“过剩产能”的落后产能，应当通过市场自行淘汰。由于落后产能生产成本比较高，在市场经济中可以通过竞争机制自行淘汰，如果不考虑市场需求状况以及未来走势，过多采用行政命令强行淘汰这部分落后产能，反而可能因政策力度过猛导致产品供应不足。其次，在市场需求整体不足时，对于明确属于“过剩产能”的落后产能，应尽快淘汰。事实上，相关部门在制定治理过剩产能政策时，落后产能也是首当其冲，淘汰落后产能往往是非常关键的措施。^⑥最后，对于不符合节能、环保、质量、安全等方面法律法规的落后产能，不论是否存在市场需求，都应坚决淘汰。

⑥例如，在2016年《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中，明确提出要“严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策，达不到标准要求的钢铁产能要依法依规退出”。

第四，中国的产能过剩问题形成机制深刻复杂。中国的产能过剩问题除了具有顺周期性等一般性特征之外，还存在着不同于发达经济体产能过剩的显著特征，如周期性反复出现、产能过剩与落后产能问题并存等。这表明，我国的产能过剩问题有深刻复杂的形成机制，除了需要关注造成产能过剩的一般性因素外，还要从发展模式深入探寻其形成的根源。在成熟经济体，由于产品需求波动、经济运行周期、企业对潜在对手的威胁策略[18，19，20]等因素，产能过剩问题也存在，但通过市场自发调节，企业自主调整投资决策甚至是进出市场，产能过剩程度相对较轻，即便在产能过剩问题严重时，“需求侧管理+淘汰落后产能”对缓解产能过剩问题的效果也能持续较长时间。在国内，基于增长导向、财政压力与就业压力等方面的考虑，地方政府有扩大产能的动因，这成为产能过剩的重要成因。[21]许多研究为此提供了实证支持。例如，孔令池、耿强和江飞涛等学者的研究发现，各地区对于投资的补贴性竞争扭曲了企业投资行为，导致企业过度投资与行业产能过剩。[22，23，24]王文甫等发现，地方政府为了追求GDP和税收最大化，通过政府购买和政府补贴等方式加强对经济活动的干预，并向大企业与重点企业倾斜，导致过度投资，进而形成非周期性产能过剩。[25]因此，国内产能过剩的成因较为复杂，“扩大需求+淘汰落后产能”对治理产能过剩的效果较为有限，甚至出现了“产能过剩越淘汰越多”的怪象。

（二）对新发展阶段治理产能过剩的政策建议

党的二十大报告提出，要坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局。按照系统观念要求，结合产能过剩问题的复杂性，需要整体推动经济管理体制改革，根治产能过剩问题。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，治理产能过剩可以从广义与狭义两个层面理解。狭义的“去产能”政策是指退出过剩产能，广义的“去产能”政策是指破解过剩产能问题，除了存量过剩产能退出工作之外，还包括了从根本上构建预防过剩产能再次出现的长效机制。其中，如何构建预防过剩产能产生的常态化机制，避免历史上出现的产能过剩问题反复出现、愈演愈烈等问题更为重要。根据党的二十大报告要求，结合前述对中国式产能过剩特征尤其是形成机制的总结，建议在新发展阶段治理产能过剩中重点关注以下工作。

第一，完善市场化法治化机制，构建过剩产能高效退出途径。退出过剩产能是化解产能过剩最为直接有效的手段。通过对中国式产能过剩的历史考察发现，传统的以行政化、数量化目标为主的退出过剩产能方法虽然见效较快，但存在落后产能退出效率较低等问题，效果往往不达预期。为此，建议充分发挥市场在淘汰落后产能中的作用，完善淘汰落后产能认定标准体系；制订严格有效的环保与能耗标准，提高退出过剩产能工作效率；优化完善破产机制，分类推进资产债务处置，妥善做好人员安置工作，疏通过剩产能退出渠道。

第二，推动政府治理机制改革，探索政府与市场结合新模式。正如许多研究所表明的，中国式产能过剩反复出现的背后有着深刻复杂的机制性因素，地方政府的投资冲动是其中的重要原因。因此，根治产能过剩问题，需要推动政府治理机制改革，探索政府与市场结合新模式。建议合理划分政府与市场的边界，推进地方政府向服务型政府的转变，积极搜集和发布信息，制定环保、能耗标准；改革地方政府政绩考核方式，建立多元化的政绩考核标准，更加注重地方经济增长和企业发展的质量，抑制地方政府的投资冲动；加大产业政策统筹协调，中央牵头制定产业政策目标，指导地方产业政策制定与调整，打破地方保护主义，畅通国内大循环、形成国内大市场；形成市场化的资源配置机制，健全生产要素市场体系，强化市场配置资源功能。

第三，加快科技自主创新，推动供需结构匹配。产能过剩的直接表现是供需结构的失衡，治理产能过剩要推动供给结构升级，使之与需求更好匹配。在当前我国与发达经济体技术差距明显缩小的背景下，通过自主创新实现科技进步，是实现产业升级、优化供给结构、治理产能过剩问题的根本所在。为此，建议加快构建创新联合体，加大科技创新统筹力度；引导金融机构发挥作用，加大科技创新资金支持；鼓励国有企业创新统筹机制，发挥科技创新主导功能；优化考核机制，鼓励科技创新投资类企业发展；推动数字经济发展，加大信息基础设施建设，降低信息技术的使用成本。

第四，加快构建“管资本”国有资产监管体制，重点推动国有企业产能利用率提升。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是政府调节经济的直接抓手。但是，研究发现，国有企业的产能利用率普遍低于非国有企业[26，27，28]，因此，推动国有企业产能利用率提升是化解产能过剩的重点工作。推进国有资产监管体系从“管企业”到“管资本”转变，提升国有企业产能利用率，既有助于发挥国有企业保障国家战略安全的功能，也有助于建立化解产能过剩的长效机制。建议完善“管资本”理论基础，总结国有资本投资、运营公司“两类公司”改革试点经验，为构建“管资本”监管体制创造良好政策环境；统筹推进国有资产监管方式转变，依靠国有资本投资、运营公司“两类公司”履行部分“准公共”职能；完善“管资本”监管体制，激发国有资本投资、运营公司“两类公司”活力，提升“管资本”能力。

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