产业链链长制：实践与问题

一、引言

近年来，随着地缘贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突等突发不确定因素的不断出现，经济逆全球化现象凸显，全球供应链受到巨大冲击，各国产业链竞争日益激烈且出现重构倾向。在我国产业链更新升级的过程中，循环不畅、关键核心技术“卡脖子”等现象仍旧存在，极大程度上制约了我国经济的持续高质量发展和“双循环”新发展格局的形成。党的二十大报告明确指出，着力提升产业链供应链韧性和安全水平。习近平总书记强调，产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。不同于传统产业的提升模式，新型工业化道路下的产业链供应链水平提升是一项系统工程，其基础水平、创新能力、安全程度无一不是需要关注的焦点，如何持续稳定地提升产业链供应链韧性和安全水平与创新能力成为当前亟待突破的重点。面对时间紧迫、方位全面的产业链升级压力和发展要求，原有的政府行政手段加市场自主反应的发展模式已不再能够匹配当前发展的客观形势。产业链链长制作为充分发挥社会主义国家“集中力量办大事”的重大事项推进责任制的延伸和深化，成为当前产业链发展和跨越式突破的重要手段和关键一招。产业链链长制通过推进产业链、创新链、资金链、人才链的协同，推动了产业链韧性与安全水平的持续提升，同时也进一步优化了服务型政府的调控职能，以最终使我国实现走稳走好新型工业化道路、建立现代化产业体系的目标。当前，我国产业链链长制分为聚焦区域提升的地方政府链长制和特定行业的中央企业链长制，且均已取得了一定的成绩与突破。但如何更好地总结实践经验，解决政策推进过程中的问题，仍需进一步关注。基于此，本文通过系统梳理产业链链长制的来源与特征，分析整理现有的产业链链长制的政策实践，重点针对地方政府链长制来分析当前产业链链长制实施中存在的问题，最终提出厘清政府市场边界、发挥综合集成优势、引导区域错位发展和提升链长工作效能等对策建议，以期为产业链链长制的进一步优化和提升提供路径措施。

二、产业链链长制的内涵与意义

（一）产业链链长制的来源与特征

1.链长制的来源

链长制最早出现在湖南省长沙市。2017年11月23日，长沙市召开全市产业链工作动员部署会，提出在全市各省级以上园区设立22个产业链推进办公室，由市委书记、市长担任总链长，每条产业链由一名市领导担任链长。这是链长一词第一次出现在正式报道中。而后，浙江省于2019年8月在全省范围内开始推广链长制，并在新冠疫情爆发后推进复工复产工作中起到了较好的效果。此后，链长制在全国范围内逐步成为热点。自2021年开始，全国各地的链长制政策开始密集出台，成为地区产业集群提升产业链现代化水平的重要制度。

在中央企业层面，面向关键核心技术的突破和全产业链自主创新能力提高的客观需要，习近平总书记指出，中央企业等国有企业要勇挑重担、敢打头阵，勇当原创技术的“策源地”、现代产业链的链长，为中央企业建设现代化产业链和现代化经济体系提出了新的定位。各中央企业围绕产业发展需要，积极打造现代产业链链长，并在国务院国资委指导下，分两批建设了16家中央企业链长，为增强产业链韧性与安全水平发挥了“排头兵”“领头羊”“国家队”的作用。

2.链长制的分类

（1）地方政府链长制。在地方，链长大多由政府部门的主要领导担任，通常由“一把手”挂帅，组成应对各类产业问题的工作专班。地方政府的产业链链长制是地方政府在总结和完善重大事项推进责任制的基础上，针对当地重点产业发展所开展的制度；是当前各地政府专班工作制的细化与延伸；是主要以当地经济发展的主导产业和重点企业为核心，以政府协调引导推进产业链各节点活动为协同机制，以打通产业链上下游桎梏为手段，以“建链、补链、延链、固链、强链”为目标，统筹推进所辖范围内产业链上下游企业发展，从而提升产业链能力、韧性与安全水平的制度。链长在重点产业领域内通过政府“看得见的手”对市场进行有效的引导，利用地方政府的行政职能来发挥协调的优势，从而为全产业链的稳定和发展提供保障，是地方产业链政策的主要引导者和驱动者。与河长制、湖长制等具有公共物品属性领域的政策相比，产业链链长制因产业链市场属性较强，客观上要求政府不能扮演主要作用，而是以协调者身份出现，调动市场、引导市场，其主要活动领域在财政补贴、税收优惠、标准制定、招商引资等政府职能领域。

（2）中央企业链长制。中央企业等国有企业作为中国特色社会主义制度的重要物质基础和政治基础，是党和国家意志的重要载体。中央企业等国有企业在相关领域拥有雄厚的实力与强大的市场引领能力，同时也要承担极艰巨的社会责任，在响应国家战略意图和践行中央企业等国有企业使命的过程中有着天然的引领地位。中央企业所拥有的国有产权的属性与作为企业主体的性质使得中央企业既可以融入新时代新型举国体制之中，发挥公共产品供给的公共属性，同时又可以以企业主体身份参与市场竞争与合作，从而有效发挥中央企业作为市场主体和国家战略承接载体“双重角色”的独特优势，与产业链上的链核企业（核心能力载体企业）、链环企业（连接产业链的必要环节）和链辅企业（产业链一般性的构成企业）协同发展，真正实现链长企业对国家战略的有效响应。

3.产业链链长制的特点

（1）主要领导挂帅。各地对链长制的推行高度重视，链长制的实施与链长任免往往由各地党委集中讨论决定，行政上的高度重视凸显了产业链链长制的行政色彩。一般而言，我国地方政府牵头的链长制，以省为例，分为省、市、县三级，又细分为省级链长、省级分链长、市级链长、市级分链长、区县链长、区县分链长等，从上到下由省委书记、省长、省委常委、副省长、市委书记、市长、副市长、县（区）委书记、县（区）长、副县（区）长等不同党政领导担任，通常以所在区域高层级领导挂帅为主要形式开展顶层设计和协调引导。

（2）配合产业规划。链长制的实施离不开全面深入的调研和规划。作为当地经济社会发展的重要补充，链长制的施行一般依托于当地的产业规划，如各地“十四五”规划等。产业链链长政策通常在充分发挥专家、智囊等作用，把握战略重点产业发展趋势，明确关键产业未来方向的基础上制定，依托当地经济社会发展规划，服务于经济建设主线，凸显产业链的战略作用。

（3）聚焦先进制造业。虽然链长制初期来自新冠肺炎疫情以来“以产业链为中心协同各地复工复产”的工作机制，但在疫情防控平稳转段的新形势下，根据党的二十大报告中“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，重点突破“卡脖子”现象的要求，产业链链长制的对象和目标发生了转向，智能装备、先进材料制造、信息技术、生物医药、集成电路等成为各地区产业链链长制的主要对象。与食品饮料、现代纺织、家具家电等行业不同，此类先进制造业具有高研发投入、高生产附加的行业属性，需要以较为完善的基础体系作为支撑，更需要产业链链长作为协调者理顺产业发展的逻辑，提升全产业链的发展水平。

（4）链长与链主耦合。产业链链长是链长制的主体，由行政任命的地区主要领导或重点部门领导担任，负责其管辖区域内的产业发展，联系特定产业链，是地方产业链政策的主要制定者和推动者，是地方政府行政意志在产业链的体现。产业链链主是在当地产业发展过程中出现的龙头企业，是产业链上下游中的企业代表，在产业链发展中起到相当的代表作用，是接收市场信号集中反馈产业链信息的主体。链长和以链主为代表的产业链各市场主体是政府部门与企业在产业发展过程中的微观缩影，映射着当地政府与市场的关系。链长与链主共同发力，为以地区为基础的块状产业集群的纵深拓展和升级再造提供了高质量的保障。

（二）推行产业链链长制的现实意义

1.有利于走稳走好新型工业化道路

新型工业化道路与以往的工业化发展路径不同，对我国产业链水平提出了更高层次的要求，更加注重智能、效率、绿色、共享、开放、创新。产业链链长制从产业链整体的角度进行规划和布局，对全产业链进行梳理整合，可以有针对性地推动产业链转型升级，纵深推进我国现代化产业体系的建设水平。此外，链长制的重点实施对象集中于智能装备、先进材料、信息技术、集成电路等现代工业产业，该类产业是我国现代化产业体系的重要组成部分和基础，通过链长制政策对该类产业进行重点培育和针对提升，以链为单位对上下游产业进行技术开放和资源共享，可以进一步加强重点产业技术的创新能力和自主水平，是我国走稳走好新型工业化道路的关键一招和重要手段。

2.有利于提升产业链韧性与安全水平

产业链链长制作为本地区产业链的协调者，将地区产业集群捏合，改变了过去企业各自为战的现象，形成合力，使产业链内部市场分工更加合理、高效。同时链长制的实施使得地区产业集群以整体的形式出现，提高了地区间、产业间的协作效率。利用市场调节和价格机制，产业内循环和市场外循环进一步通畅，有效推动了产业链的转型升级，也从产业链内外两方面提升了韧性与安全水平。此外，链长制从制度上推进了供给和需求结构的协同升级，为链主制赋能，提高了链主企业利用主导地位牵引产业链的效果，实现产业链上下游集群化，从而达到补链、延链、固链、强链的目标。

3.有利于优化服务型政府的调控职能

从有为政府的角度来看，链长制的实施从制度上明确了政府在产业链发展过程中所扮演的角色与职能，以“疏”的方式实现由对市场资源的直接干预和配置向完善市场制度、优化营商环境的转化，政府作为市场机制的补充，体现了政府角色的转变，更加强调和突出政府的服务与调控职能，有利于实现产业发展的协调统筹，符合服务型政府建设的客观要求。

4.有利于推进产业链、创新链、资金链、人才链的协同

链长制在推进产业链与创新链协同过程中，通过对接特定的产业以满足特定的创新需求，以产业链路线图、产业链图谱等形式寻找产业发展过程中存在的阻碍，通过协调各政府部门以调动全域资源和公共服务供给体系，为企业与科研院所牵线搭桥等方式促进创新链与产业链的融合，实现产业链的升级。此外，链长制以产业集群为基础，通过集成企业的资金需求与人才需求，以产业链整体的方式开展资金筹措、归集与人才引进、匹配，提高了资金链与人才链的吸引力和吸附力，实现了产业链、创新链、资金链、人才链的四链集成。通过发挥新型举国体制的作用，将市场机制和新型举国体制的优势结合起来，既发挥新型举国体制“集中力量办大事”的合力，也充分利用了市场机制下各市场主体的活力，统筹内外部相关资源，从而补短板、锻长板，实现补链、强链的现实需求。

三、产业链链长制的实践

（一）地方政府产业链链长制的实践

1.部分省（区、市）产业链链长制的实践

根据各省（区、市）公开信息显示，目前全国有30个省（区、市），或以全省（区、市）推行的方式，或以部分地区试点推进的方式，开始了链长制政策的实施，基本实现了全国空间范围内的覆盖。表1给出了部分省（区、市）产业链链长政策文件名称及具体内容。

表1部分省（区、市）产业链链长政策文件名称及具体内容

资料来源：各省（区、市）官方网站及相关媒体报道。

2.产业链链长制的特色实践

当前，我国各省（区、市）产业链链长政策的基础形式，以省为例，大多为省长任总链长，分管副省长联系具体产业链，以相关省直部门为责任单位构建产业链专班，联系专家、行业协会等。在此基础上，各省份各显神通，根据当地发展实际配套了一系列的特色政策。

（1）浙江省：先行示范，以开发区为基础做强产业链。浙江省作为全国率先推行链长制的省份之一，将产业链政策推行的重点放在了各开发区，以开发区为推进单元，构建了“一个产业链发展规划、一套产业链发展支持政策、一个产业链发展空间平台、一批产业链龙头企业培育、一个产业链共性技术支撑平台、一支产业链专业招商队伍、一名产业链发展指导专员、一个产业链发展分工责任机制、一个产业链年度工作计划”的“九个一”机制，从而实现产业链的巩固、增强、创新和提升。

（2）湖北省：金融赋能，重点产业链配“金融链长”。针对产业链发展过程中资金短缺的问题，湖北省通过《湖北省重点产业链金融链长制工作方案》，以产业链所在地人民银行分支机构为牵头部门与重点产业链的融资需求进行高效对接，金融链长与重点产业链链链对接、一链一策，有效满足了重点产业链的金融需求。

（3）山东省：有的放矢，明确目标推进产业布局。在推进产业链链长制的同时，山东省配套建立链主企业牵头主导、产业链联盟合作、产学研协同推进、要素保障服务等四大机制，同时精准绘制覆盖产业链上下游关键环节的“一张图谱”，深入梳理领航龙头企业、重点配套企业、主要特色优势、急需突破短板等“N张清单”，明确了产业政策固根基、扬优势、补短板、强弱项的主攻方向。

（4）广东省：以点带面，战略产业集群联动推进。广东省通过链长进行产业要素资源的统筹配置，利用链主企业发挥头雁的引领作用，整合产业链的上下游资源，将点状的产业发展为联动的链式，最终形成网状的产业集群。链长制的重点工作任务也主要面向战略性产业集群，包括协调解决集群重点企业、重点项目和重大平台等困难和问题，加强相关部门和行业机构等在推动战略性产业集群建设方面的协作配合，推动国有企业全面深度参与战略性产业集群建设。

3.各省（区、市）产业链链长制所涉产业链类型

从省级层面看，各省（区、市）发布的被纳入链长制的产业都是其重点发展的产业。根据目前已明确的省级重点发展的产业链来看，主要以重点扶持本省份特色性产业和主导性产业为主。如黑龙江省纳入了玉米加工产业链，浙江省纳入了数字安防产业链，湖南省纳入了先进轨道交通产业链等。此外，通过对各省（区、市）链长制政策涉及的产业链汇总分析来看，智能装备、新材料、汽车、电子信息、生物医药等出现频次较高，该类产业不仅是各省份工业经济的重要支撑，也是我国未来发展的决定性力量。部分省（区、市）链长制所涉重点产业链如表2所示。

表2部分省（区、市）链长制所涉重点产业链

资料来源：各省（区、市）官方网站及相关媒体报道。

（二）中央企业产业链链长制的实践

自“培育国有企业成为现代产业链链长”被提出以来，国务院国资委着力推进中央企业现代产业链链长建设工作，深入贯彻落实习近平总书记重要指示，分两批建设了16家中央企业产业链链长。根据国务院国资委公布的2022年中央企业经济运行情况，16家链长企业完成强链补链投资近1万亿元，在统筹产业链发展、补齐短板弱项、锻造长板优势、强化供需协同、带动上下游绿色低碳转型、打造互利共赢产业生态方面已取得较为明显的成效。

此外，更多中央企业也分别提出要高效打造原创技术“策源地”和现代产业链链长，在各自领域聚焦主责主业，从而更好地支撑与服务党和国家工作大局，为增强我国产业链韧性和安全水平、稳定性和竞争力贡献力量。

因中央企业产业链链长制相对独立性较强且专注特定领域，本文不再对中央企业链长制作进一步的政策分析。

四、当前产业链链长制实施中存在的问题

（一）定位不准确：链长行政色彩浓厚

链长制在整个产业链政策体系之中主要起到服务与协调引导的作用，这也是服务型政府建设的客观要求和重要体现。但部分地区的产业链链长过于强调调控职能，导致整个产业链管理体系行政色彩过于浓厚，不仅未能发挥链长制的作用，相反却成为了产业链升级的阻碍。此外，链长制虽然从制度上解决了产业链管理过程中“政出多头”“踢皮球”等问题，但也在一定程度上导致了权力的相对集中，致使部分产业链管理体系出现浓厚的个人色彩，不利于产业链政策持续、稳定地推进。

（二）边界不清楚：产业趋同现象突出

根据各省（区、市）公布的链长制信息，新材料、生物医药、装备制造、新能源等高精尖产业扎堆现象明显，谋求重点推进的产业存在结构趋同。尤其在市县一级，部分地区仅将目光放在了本区域之内，未能从更大的区域范围乃至全国整体产业布局的视角上进行谋划，未能体现区域的比较优势和差异化优势。此外，地方政府出于提升本地区产业链水平的目的，存在本地化倾向，一定程度上导致了地方保护主义的滋生，出现邻近区域因产业重叠导致政策对抗的现象，有悖于建设全国统一大市场的根本要求。

（三）职能不明晰：政企职责权属不清

目前，我国大多数地区的产业链发展采用“链长+链主”的模式，但在实际推动过程中，部分地区未能明晰政府与市场边界，模糊了链长和链主企业在产业链运转过程中的定位和职能，存在通过行政命令等方式为产业链上下游进行市场资源的调配，作为链长代替链主企业参与市场活动的现象。政府从“赛事服务人员”变成了“参赛人员”，导致链长与链主功能错位，背离了服务型政府的基本定位，违背了市场发展的规律。

（四）能力需提升：推进模式有待优化

在指定产业发展目标和推进产业政策实施等方面，部分地区链长制的推行与产业链发展的要求仍有较大的差距。部分地区对于短期的经济效益较为看重，缺乏科学、合理、持久有效的政策规划，导致产业链核心要素发展后劲不足。在全产业链构建和推进的过程中对于重点、核心的企业或地方国企更为倾斜，对于配套环节、低附加值的民营企业不够关注。此外，由于缺乏可供借鉴的成熟经验和合理的监管与考核机制，导致各地的产业链链长政策参差不齐，效果也难达预期，存在“一拥而上”“一哄而散”的不良倾向。

五、对策建议

（一）厘清政府市场边界，明晰链长链主职能定位

高质量利用“链长+链主”制度来发挥有效市场和有为政府的作用，首先要通过制度和规章明确二者的职能与定位，在充分尊重市场规律的基础上发挥链长制的作用，不缺位、不越位、有作为。各地政府应充分利用“链长+链主”制度建设的契机，推进“放管服”纵深推进，发挥市场在资源配置上的决定性作用。强化链长与链主企业、其他企业的沟通和联系，实现链长与链主的有效互动，构建全产业链良好的发展生态。

（二）发挥综合集成优势，实现央企地方政策耦合

在链长制背景下，中央企业与地方的合作要更加注重和突出围绕产业链进行专业化整合。围绕重大产业布局，开展强强合作，进行优势互补，优化资源配置，重点解决产业链韧性和安全水平提升过程中存在的核心问题。推动中央企业与相关企业、中央企业与地方政府形成良好生态，合理规划布局，协调统一推进，充分发挥双方综合集成的优势，高效推进权力分配、任务分解等形成共享收益、有序竞争的合理局面，实现全产业链有效协同。

（三）引导区域错位发展，构建跨区域协同互补体系

在中央企业下场布局、“全国一盘棋”的大背景之下，各级政府的链长在推进产业链发展的过程中不能仅关注本区域、本产业链内部的情况，同时要以系统性思维和全局视野为基础，立足当地发展的实际优势和历史基础，结合和服务于国家整体规划，将本区域的产业政策融入到更大范围的发展战略之中。强化区域间的产业协作与合作，建立区域间链长交流沟通机制，定期协商，实现不同区域之间同一产业链的互联互通和相关产业链的对接匹配，发挥政策合力，构建有梯度、有纵深的产业集群，为区域深度协同发展打下坚实基础。

（四）加强组织能力建设，提升链长专业工作效能

持续提升产业链链长机制的主体责任和运行模式，遴选专业素质过硬、综合能力突出的人员开展日常工作。针对产业链专业领域建立专家团队，进一步完善面向高校、企业、研究院所的决策咨询机制，集思广益、充分论证，形成详细、科学的链长制工作方案。在产业链内部，要进一步集聚内外资源，综合科学运用规划、财税政策、行政手段等优化产业链要素供给与配套保障，加强链长制工作人员专业知识和系统视野培训，不断夯实产业链供应链韧性和安全的基础。

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左立国，浙江财经大学—中国社会科学院大学浙江研究院硕士研究生。研究方向：产业经济、政府监管。