强化竞争政策基础性地位助推现代化产业体系建设

现代化产业体系建设是社会主义现代化强国建设的物质技术支撑。习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调产业体系要现代化，要具备自主可控、安全可靠、竞争力强特征，推进完整性、先进性和安全性的现代化产业体系建设^①。完整性是前提，先进性是关键，安全性是根本。完整的现代化产业体系强调产业链供应链具有很强的韧性；先进的现代化产业体系重点在于产业竞争力要强，如拥有国际竞争力的数字产业集群和战略性新兴产业融合集群；安全的现代化产业体系强调在关系国计民生、国民经济命脉、国家安全等重点产业领域实现保障有力，能够在国家安全面临挑战时确保国民经济安全稳定运行。可以看出，这样的现代化产业体系具有知识技术密集、创新能力强、附加值率高特征，是实现中国式现代化战略目标的物质技术基础[1]。而这离不开高水平的社会主义市场经济体制支撑，离不开竞争政策基础地位的作用发挥。因此，全面理解竞争政策与现代化产业体系建设之间的关系，已成为高质量发展进程中重要议题之一。当前国内理论界对现代化产业体系的研究日益重视，但是现有的研究成果关于政府政策对现代化产业体系的支撑大多限于产业政策，关于竞争政策与现代化产业体系两者关系的探讨较少，尤其是竞争政策基础地位在现代化产业体系建设中到底扮演者什么样的角色更是甚少。为此，本文对此进行研究。我们认为，随着中国迈入新发展阶段，政府政策体系的着力点应更多聚焦于竞争政策，以此作为构建现代化产业体系的重要举措。

一、文献述评

竞争政策是国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，通过规范市场中的政府和企业行为，确保竞争机制发挥作用，具有促进公平竞争、规范市场秩序、提高资源配置效率的作用，主要通过《中华人民共和国反垄断法》（简称《反垄断法》）^②《中华人民共和国反不正当竞争法》（简称《反不正当竞争法》）^③和公平竞争审查制度来实施。国家对竞争政策基础地位的顶层设计始于2015年10月15日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，首次提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”^④；2016年，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议提出要建立公平竞争审查制度，从源头上防止排除和限制市场竞争，逐步确立竞争政策的基础性地位^⑤；2022年6月24日，十三届全国人大第三十五次会议通过关于修改《反垄断法》的决定，提出“强化竞争政策基础地位”^⑥。国家从顶层制度设计上把维护公平竞争放在前所未有的高度，对完善中国社会主义市场经济制度具有重要作用。目前，我国正推进高质量发展和中国式现代化，需要高标准市场体系来支撑现代化产业体系建设，市场机制的高效运行依赖于公平竞争的市场秩序，这就要求强化竞争政策基础地位。近年来关于竞争政策的研究主要集中在以下三个方面。

①https://www.gov.cn/xinwen/2023-02/01/content_5739555.htm?eqid=c4b800b0000506f60000000364643a0f

②http://tfs.mofcom.gov.cn/aarticle/ba/bh/201101/20110107350991.html

③http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201906/t20190608_296509.html

④https://www.gov.cn/xinwen/2015-10/15/content_2947548.htm

⑤https://www.gov.cn/guowuyuan/2016-04/18/content_5065495.htm

⑥http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202206/t20220624_318281.html

（一）探讨竞争政策对现代产业发展是否具有基础性地位作用

一方面，我国强化竞争政策的基础地位，可以增强创新“发动机”的动力。因为只有竞争，才能迫使市场主体不断突破现有的生产约束，寻找新知识、新技术、新商业模式、新组织形式[2]。这样的竞争不仅提升经济效率，还是推动创新和知识扩散的强大动力。正如威廉•鲍莫尔所言，市场力量为创新的快速传播提供了强有力的激励[3]。另一方面，我国经济体实现从追赶型向引领型转变，需要公平竞争的发展环境支撑，通过自主创新和公平竞争培育出更具有竞争力的企业，以此更好得促进当前产业从赶超到创新引领发展[4]。当然，对于长期存在的行政性垄断问题，其本质是“公权”与“私利”相结合带来行政性质的市场力量干扰了市场经济的正常运行，这种力量也需要通过在国家竞争政策框架内建立规制机制，比如通过公平竞争审查，对行政机关等进行竞争性审查，起到防范行政权力排除限制竞争行为的作用[5]。此外，也有学者采用博弈模型实证研究发现，与选择性产业政策相比，竞争政策不仅能够提高市场竞争效率和分配效率，还能促进企业的市场化努力[6]。这为强化竞争政策的基础地位提供了强有力的证据和实证支持。

（二）探讨竞争政策与产业政策在促进产业发展是否具有“先后”或“主辅”关系

学界研究普遍认为，国家在经济发展初期，依靠产业政策支撑经济起步和追赶发展，竞争政策相对次要。然而，随着市场经济制度的完善和竞争理念的深入人心，竞争政策逐渐走向台前，成为经济政策制定的重要框架。在经济发展的关键阶段,竞争政策可以起到促进产业政策转型、提升了经济发展的质量[7]。随着我国面临智能化、数字化、网络化特征的新工业革命，这也迫切要求通过更广泛的市场开放和强化竞争政策的积极引导来提高我国自主创新能力，推动我国新发展格局的形成。此时产业政策与竞争政策之间的关系不再仅仅是依附模式，而是以竞争政策基础地位来引导产业政策转型[8]。这一转变在日本和韩国为代表的东亚国家和地区也得到体现。日本自从20世纪70年代高速增长期结束时就开始不断强化竞争政策，逐渐对于产业政策中限制竞争、扭曲竞争的政策措施形成强力制约，推动产业政策转型[9]。其他学者也针对韩国日本的竞争政策和产业政策进行了分析，也得出相类似的结论。随着市场发育的逐渐完善,竞争政策的公平竞争机制越来越扮演者重要的角色，使政府的职能从经济活动的干预者转变为竞争秩序的维护者，让市场机制在资源配置中的基础性作用得到更充分地发挥[7]。事实上，一个后发国家在早期选择产业政策来推动经济高速发展，其原因是政府期望以产业规划的方式来复制其他国家的经济增长。这种后发国家对经济发达国家在产业发展路径上的学习和模仿,只要后发国家具有组织及实施相关产业政策的物质条件与实施能力，政策对相关产业发展的影响将会非常明显。然而，对于一个国家后续实现更高质量经济增长，更为重要的是随机性创新，这种创新能够使得我国在未来新兴产业中掌握关键技术和核心竞争优势。这种随机性创新的出现需要公平竞争的市场环境来培育，只有让企业家在市场中不断竞争与碰撞、不断“试错”，才能增加随机性创新出现的可能[10]。

（三）研究分析不同竞争政策工具运用对资源配置和产业成长产生何种作用效果

在“反垄断法”适用问题上，近年来研究集中讨论了平台经济领域的反垄断问题。一方面，平台企业借用其数据、用户流量和算法等条件，实现跨界竞争，再加上数字平台之间的扼杀式并购竞争策略，加剧了市场集中度，使得平台市场的寡头竞争格局进一步扩大，导致平台企业的商业版图边界不断扩张，引发一系列垄断乱象[11]。另一方面，平台企业对消费者个人信息进行价格歧视。平台企业天然掌握用户的购物、搜索等各类信息，依据其强大的大数据处理技术，采用歧视性定价，进而导致市场公平竞争失序[12]。虽然传统反垄断法中的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中的制度框架等传统监管手段予以监管，但算法共谋、数据封锁等垄断行为依旧给反垄断法带来了新的挑战。对于反垄断法的政策效应问题，不少学者着重探讨了反垄断法对企业投资效率和劳动收入等影响[13][14]，为竞争政策的政策效应提供了更充分的证据。研究发现竞争政策实施后,区域间行政垄断程度有所下降，国有企业过度投资和投资规模也随之降低，区域间要素市场壁垒逐渐破除,迫使地方政府对僵尸企业、过度扩张的企业和低盈利能力等企业所获得的扶持力度持续减少,矫正了市场机制，真正做到了“去产能”，改善经济结构，提升经济效率。关于公平竞争审查的研究，主要集中探讨能否有效克服行政垄断问题。公平竞争审查制度可以对具有管理公共事务功能的组织（行政机关等）制定的规章、规范性文件及其他政策措施进行审查以及反垄断法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行遏制[15]。不仅可以改变经济转轨和追赶型增长模式带来了根深蒂固的行政垄断认知和行为，还可以改变过去以GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制下导致的地区之间的恶性补贴竞争行为，实现从根源上产能过剩等资源错位问题[16]。通过公平竞争审查等行政规制制度，逐步消除一系列行政权力滥用行为，促进全国统一大市场建设，建设出统一开放、竞争有序的高标准市场体系[17][18]。此外，部分学者实证研究了公平竞争审查制度对企业创新、国企去产能等方面的影响[19][20][21]，发现公平竞争审查制度可以切断地方政府的“输血”式补贴和银行的融资便利性，从而减少企业间融资错配，让企业参与市场公平竞争，淘汰落后企业，实现去产能、促创新。

学界现有研究探讨了竞争政策基础地位的内涵及其对企业投资和创新、产业发展和监管等方面影响，也详细探讨了竞争政策与产业政策之间的动态关系在我国不同发展阶段对产业发展不同作用形式。但过往研究较少从竞争政策对现代化产业体系的支撑作用与其具体的作用路径，更甚少基于竞争政策基础地位的价值优先、普遍适用、独立权威的三种特征来探讨当前竞争政策效用不足对现代化产业体系建设产生哪些影响，这恰是本研究的初衷。

二、竞争政策在现代化产业体系建设中的基础性地位分析

（一）竞争政策是构建现代化产业体系的重要政策保障

竞争政策是构建现代化产业体系的重要保障。从产业发展要素来看，当前我国产业体系建设存在产业创新引领不足、要素资源失衡错配等问题[21]。从表面上看，是企业研发能力不足、人力资源错配、高端要素培育不足等数量、质量、结构和配置等方面的问题，实际上仍然是金融、土地等要素市场化改革不足，人才培养与产业发展需求出现脱节等体制机制问题[23]。为此，我们需要建设出与现代化产业体系相适应的体制机制和现代化产业组织，问题的核心在于推动要素自由流动、鼓励市场主体之间通过充分竞争来提高效率。为达到这一目标，需要发挥竞争政策的作用[1]。一方面，公平竞争审查制度和《反垄断法》能够引导政府职能向有利于市场高效运行的方向转变，规范政府自身行为，防止滥用行政权力扭曲限制竞争，打破各地方的要素壁垒，营造各类市场主体公平竞争的环境；另一方面，《反不正当竞争法》和《反垄断法》能够纠正各类市场主体的不正当竞争行为，消除恶性竞争，促进企业之间公平竞争有序。

强化竞争政策基础性作用，可以充分保证市场主体之间的竞争性、平等性，鼓励商品、服务、资本、人员按照竞争规则进行自由流动和充分竞争，持续提高我国产业的自主创新能力、提升我国产业链供应链的核心竞争力，实现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。并且，随着中国经济迈入新发展阶段，新发展格局的形成也需要加快构建统一开放、竞争有序的现代化市场体系，使得全球产业更加依赖中国供应链和产业链,更加依赖中国庞大的消费市场[24]。统一开放意味着各类市场主体可以自由进出市场，竞争有序需要保证充分竞争与反垄断。因此，竞争政策是现代化产业体系建设的重要制度基础。

（二）竞争政策促进现代化产业体系建设的基本路径

竞争政策主要包含反不正当竞争、反垄断和公平竞争审查三种方式，共同促进市场公平竞争、规范市场秩序、优化营商环境，推进市场化法制化国际化营商环境建设，有利于提高现代化产业体系的完整性；激励不同市场主体之间公平竞争，激发市场主体的创新活力，形成竞争力更强的、先进的现代化产业体系；促进产业政策的转型，形成与竞争政策相互协同的政策体系促进产业创新，提升现代化产业体系的安全性（详见图1）。

图1竞争政策促进现代化产业体系建设的路径

1.推进市场化法治化国际化营商环境建设，促进完整性的现代化产业体系建设

完整的现代化产业体系有利于提升产业链供应链的韧性和稳定性，特别是在当今数字时代，多国共同创新已成为全球科技创新的新平台和新载体，分工链条由过去的制造环节为主向全产业链条延伸[25]，着力点更应聚焦于提升中国产业在全球分工体系中的主动布局能力和对全球产业链供应链的整合控制能力。主动布局能力的提升重点在于企业生产效率的提高，整合控制能力的提升关键在于推动中国企业进一步融入国际市场，参与全球高水平分工，整合国际市场优质资源要素。通过强化并发挥竞争政策在国内外竞争领域制度型开放，让市场机制在配置国内外产品和要素的流动中发挥着基础性作用，形成市场化法制化国际化的营商环境，吸引优秀的内外资企业参与到国内国际双循环的产品与服务的供需竞争中，助推中国产业和企业不断向全球产业链供应链上游攀升。可见，竞争政策促进完整的现代化产业体系建设过程中发挥着关键作用。具体来看，竞争政策主要通过以下三方面机制来促进具有完整性的现代化产业体系建设

（1）通过公平竞争审查制度与《反垄断法》实施相结合，可以有效防范政府事前行政垄断行为和处罚事后产生的行政垄断行为，减少政府滥用行政权力抑制市场竞争的行为[17]，比如废除不合规的市场准入条件，形成市场化的营商环境。这样的营商环境，可以借助市场机制盘活各种市场要素，使得国内外的人力、资本、数据和技术在国内大市场自由流动，激发各类要素的市场活力，提高要素市场化配置水平。要素自由流动带来了生产要素成本的降低，既提升了企业全要素生产率，也减缓了部分企业因生产要素成本的过高而外迁趋势[26]，提升了产业链供应链韧性。

（2）通过公平竞争审查制度和《反垄断法》实施，政府的“看得见的手”受到有效约束，从而构建了法治化的营商环境。一来，可以有效避免政府因越位、错位、缺位行为导致资源配置效率损失。二来，可以引导政府职能的发挥朝着有利于市场高效运行方向，比如，政府针对平台企业的垄断行为出台《反垄断指南》，降低市场进入壁垒，引导并激励平台企业将资源投向“技术革新、质量改进、服务提升、模式创新”，激发创新创造活力[27]。这与的政策措施有助于吸引国外优质资本和管理经验，因为投资者倾向于投资于那些法律明确、政策稳定、市场公平竞争的环境中。因而在外资企业平等进入市场情况下，倒逼国内企业通过提升全要素生产率提升自身竞争力和推动自身进一步参与国际高水平分工，整合国际市场先进技术、人才等要素。

（3）通过公平竞争审查制度、《反不正当竞争法》和《反垄断法》的共同作用，可以打造出国际一流的营商环境。比如，公平竞争审查制度和《反垄断法》可以清除各地政府对民营和外资企业的歧视性行政规定，确保对内外资企业、新旧企业、大中小企业、国有企业和民营企业一视同仁，使各类企业主体在资质许可、政府采购、项目开发、标准制定等方面享受公平待遇[28]。此外，《反不正当竞争法》可以保护市场主体的竞争优势，防止他人通过商业贿赂、商业诋毁、仿冒商标等违反商业道德的手段破坏竞争对手的经验基础或交易来获得竞争优势，维护市场竞争秩序[29]。同时，对知识产权滥用行为进行依法规制，防止企业进一步谋求知识产权的非法垄断或优势竞争地位[30]。这些政策推动了国内市场体系朝更高水平、更加公平开放透明、更符合国际相关经贸协定的方向前进，吸引了外商投资带来的资金、技术、先进产品、管理经验等，也帮助了中国企业以更加规范和更有竞争力的姿态走出去。在高质量“引进来”和高水平“走出去”的互动循环中，使中国企业能更深入地参与全球分工，提升其在全球产业链供应链中的重要地位。

2.通过公平竞争激励创新，推进先进性的现代化产业体系建设

市场主体的创新活动依赖于公平竞争的市场秩序，它是创新和竞争力的核心驱动力。发挥竞争政策的基础性作用，可以营造一个激励创新的市场环境，让市场主体在监管、获取生产要素等方面的地位相互平等，让它们生存和发展完全取决于自身的竞争绩效[2]。比如，公平竞争审查制度和《反垄断法》能够让企业不能依靠行政保护等措施来维持自身市场地位，而必须通过创新能力提升在激烈的市场竞争中突出重围。面对未来新一轮科技革命带来的新兴产业，没有可复制的成长路径的情形下，竞争政策构建的公平竞争市场环境作用变得尤为关键。通过鼓励市场主体公平竞争，激励企业探索多样化的技术路线和创新策略，让市场来决定战略性新兴产业技术研发的方向、路线选择及创新要素的有效配置。这种方式，可以摆脱过去仅依赖政策指导或者单一的技术发展模式，采取为灵活和多元化的方法来培育和发展新一代信息技术、人工智能、生物技术等未来产业，形成具有国际竞争力的战略性新兴产业融合集群。当然，通过《反垄断法》和公平竞争审查的实施，还有效清理废除了妨碍全国统一大市场和公平竞争的政策规定和做法，消除了要素流通的“梗阻”，这确保了产品和数据等生产要素在全国范围内的畅通流动和自由竞争。此外，《反垄断法》中的反滥用市场支配地位法规、反排除限制公平竞争的不合理市场集中法规，与《反不正当竞争法》中的禁止滥用知识产权的规定相互配合，可以消除数字平台的恶性经济性垄断，鼓励更多企业参与数字平台竞争。在这样的公平竞争环境下，以市场机制筛选培育出一批又一批创新能力强的龙头企业和专精特新企业，充分利用龙头企业的自主创新能力、资源整合能力以及“专精特新”企业的新产品自主开发能力，把新技术和产业革命的最新成果充分融合渗透到各行各业中，打造出具有国际竞争力的数字产业集群，实现产业高端化、智能化和融合化，形成具有先进性的现代化产业体系。

3.协同产业政策与竞争政策，推动安全性的现代化产业体系建设

中国经济迈入新发展阶段，面对外部环境的复杂性和不确定，产业基础工程再造和重大技术装备攻关工程需要竞争政策与产业政策的有效协同。以竞争政策为基础、与功能性产业政策相互协同，能够弥补产业基础的薄弱项，补齐产业链供应链短板，形成安全可靠的现代化产业体系，确保国民经济在面临国家安全面临挑战时的安全稳定运行。

公平竞争审查要求各地政府在制定产业政策时将竞争政策作为基础，引导产业政策由过去的选择性产业政策逐步转向功能性产业政策转型。这样，在国民经济命脉、国家安全等重点产业领域和新一代信息技术、生物技术等重大核心技术攻关工程，能有效利用功能性产业政策集成国家战略科技力量，同时保持市场的公平竞争。这种协同不仅促使企业在重点产业和重大核心技术工程中发挥创新和竞争力，还可以通过多元化方式探索关键技术的突破，特别是在我国拥有超大的经济规模优势、丰富的应用场景和巨大的市场红利背景下，更能推动企业对关键技术的迭代升级。并且在制造业基础薄弱领域，功能性产业政策和竞争政策的协同也发挥着至关重要的作用。一方面，功能性产业政策的作用引导国家和社会资源流入制造基础薄弱领域，另一方面，竞争政策通过实施公平竞争审查制度和放宽市场准入条件，吸引更多企业参与制造基础领域的“专精特新”企业和龙头企业的培育。两者相互结合，以竞争机制选拔出更有竞争力的企业，提升产业链供应链关键环节的产品质量和增强产业基础能力。因此，一旦发挥竞争政策与产业政策的有效协同作用，实现政府和市场力量的合理配合，将推动中国产业在高端芯片、新材料、人工智能等“卡脖子”关键核心技术的突破和重点产业链的升级。

三、当前竞争政策在促进现代化产业体系实践中面临的问题

在现代化产业体系建设过程中需要发挥竞争政策基础性地位作用，突出表现就是要保证竞争政策的价值优先、普遍适用和独立权威。价值优先是指竞争政策在经济政策制定实施时，倘若与其他经济政策产生冲突时，保证其优先性。普遍适用强调竞争政策的工具既能适用于传统经济领域，也能适用于数字技术快速迭代的数字经济等新兴产业领域；保证其“管”得到位，保证市场公平竞争的同时也能防止过度监管。独立权威则指竞争政策的执行机构享有独立性和权威性，能够独立与其他经济政策存在，其他政策需要充分考虑其基础地位。然而，当前竞争政策在促进现代化产业体系建设中仍面临着地方政府对竞争政策价值优先的忽视、竞争政策无法灵活适用于快速发展的数字平台，以及竞争政策的独立性和权威性缺失等问题。

（一）地方保护主义对竞争政策价值优先原则抵制与忽视

当前，部分领域部分地区的竞争政策价值优先遭到严重忽视，地方行政性垄断的现象依旧存在，阻碍全国统一大市场建设。造成这种现象来源于竞争政策的价值优先在各级政府制定经济政策时并未得到充分认识和保障，难以推动行政性垄断转向公平竞争。一些行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织对竞争政策基础地位认识仍有不足，在制定经济政策时还是会下意识地忽视竞争政策基础地位的作用。比如，近年来国家加大了对平台企业的监管力度，不少政府部门、国有企事业单位选择与国有数字企业签订数字化服务合同，排斥非国有平台企业进入[31]。可见，这种保护主义做法不仅可能会导致资源配置的低效率，因为市场的自然选择机制被干扰，不能有效地将资源分配给最有效率的生产者，而且还可能会削弱创新动力，因为缺乏竞争压力，受行政庇护的企业可能没有持续改进和创新的动力，也就没有足够的动机去追求技术革新或改进服务，自然无法持续地为高水平的现代化产业体系建设提供源源不断的动力支撑。

（二）传统竞争政策理念使竞争政策普遍适用性打折扣

在数字经济时代，数字经济和数实融合构建现代化产业体系的重要内容。数字经济时代下的平台竞争力主要体现为创新力，并且这种创新具有一定的颠覆性和破坏性。它们往往通过技术创新、产品创新、业态创新、模式创新来获得市场份额。相比于过去传统产业的竞争，数字平台的动态竞争更为强调破坏性创新或颠覆性创新在市场竞争中的核心作用。然而，现行的竞争政策难以快速跟上数字经济和平台企业发展新形势，对数字平台监管往往显得力不从心[11]，使竞争政策的普遍适用性大打折扣。

数字经济时代的网络化、平台化、无边界化、融合化等产业组织变革，使得平台企业的反竞争和垄断行为更加隐秘，隐私保护与安全问题更为凸显，但反垄断识别和调查取证难度更大。[32]传统的竞争理念和政策框架主要针对有形资产和传统市场的竞争状况，而在面对以数据、算法和网络为核心资源的数字平台时，这些传统竞争理念和政策框架是否仍然适用值得推敲。数字平台的竞争特性，如规模经济的非线性增长，以及人工智能算法的迅速迭代和数据保护制度不健全等因素下导致的电子商务、搜索引擎等数字平台公司对数据的控制，形成“赢者通吃”现象和市场壁垒，都对传统竞争政策构成了挑战[33]。另外，竞争政策在应对数字平台的动态竞争环境时缺乏足够的前瞻性和灵活性。数字经济的创新周期短，技术迭代快，而传统的反垄断调查和处罚流程往往周期长、反应慢，难以及时有效地应对数字平台的快速变化，导致竞争政策在监管领域出现“忽左忽右”。

（三）产业政策强势对竞争政策独立性和权威性形成制约

竞争政策作为经济政策体系中的基石，其核心理念是维护市场公平竞争和确保市场机制的有效运作——贯穿于经济治理的全域，其基础性地位另一表现是以竞争的思想统领经济政策的制定和实施，这包括产业政策、创新政策等在内的经济政策。当产业政策中存在有损公平竞争的要素，竞争政策可以予以约束和限制[8]，这凸显出竞争政策内在的独立性和权威性，保障其在经济政策中的基础性作用。然而，在实际政策实施过程中，竞争政策并未能保留其应有的独立性和权威性，而且经常受限于产业政策。具体来看，不少地区政府在制定经济政策时选择追求局部的短期利益，将产业政策放置主导地位，而非把竞争政策放在基础性地位，造成以政府选择替代市场机制和限制竞争的局面。于是在政府“有形的手”主导下，为争夺相对稀缺的市场和资源而盲目布局和投资，以致重复把社会大量资源注入，“一哄而上”“一哄而散”的现象相当普遍[34]，一度造成类似于光伏产业等新兴产业产能严重过剩、债务高筑等现象。之所以该现象仍旧存在，一方面，各地方政府存在长期实施强结构性产业政策时可能形成了政策惯性和认知障碍问题[35]，在制定实施经济政策时仍把政策倾斜有利于本地企业的发展，忽视竞争在政策中的权威性。另一方面，当竞争政策与结构性产业政策发生冲突时，市场监管部门与产业发展部门之间缺乏有效的协调机制，进一步加剧了竞争政策的边缘化。这种政策实施上的优先级错位，严重忽视了竞争政策应有的独立性和权威性，不仅严重阻碍了公平竞争的市场环境形成，也妨碍了现代化产业体系的培育发展。

四、完善竞争政策促进现代化产业体系建设的政策建议

本文为完善竞争政策、更好发挥竞争政策助推现代化产业体系建设作用，提出三个方面的对策建议。

（一）进一步健全公平竞争审查制度及其配套措施

第一，中央和地方针对实施经济政策时对竞争政策价值优先的忽视问题，应强化竞争政策在行政领域的执行力度，依法制止违反公平竞争的政府行为，预防和制止不公平竞争的政策出台，避免行政垄断现象的产生。具体做法包括是事前预防和事后监管政府行为，增强政府行为的透明度、公开性和合法性，减少“有形的手”对资源配置和竞争秩序的不正当干预。通过这些措施，降低行政垄断造成的市场壁垒和市场歧视，推进市场化、法制化营商环境建设，确保市场主体能在公平竞争的环境中发展。

第二，进一步健全公平竞争审查制度，将竞争政策的重要性置于经济治理政策的基础性地位。贯彻落实《公平竞争审查制度实施细则》^①，强化公平竞争审查考核机制，审查环节中执行不力的部门和个人需进行整改直至依法依规严肃处理，将公平竞争审查制度与《反垄断法》《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规予以衔接，提高公平竞争审查制度的权威性。按照《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》^②要求，尽管落实负面清单管理模式，实行统一的市场准入制度，发挥公平竞争审查制度和负面清单制度相协同效应，按照负面清单“非禁即入”的理念，扩大公平竞争审查覆盖范围，降低市场准入的限制壁垒特别是隐性壁垒。

①https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5636152.htm

②https://www.gov.cn/zhengce/2022-04/10/content_5684385.htm?eqidec10c22c00001e4f0000000664869066

第三，建立有效的监督和执行机制，为确保公平竞争政策在各级政府和相关部门得到有效执行，防止出现行政性垄断行为。作为政策性文件，公平竞争审查制度的法律地位较低，且当前采用的是内部审查模式，审查的实施效果会大打折扣。因此，一方面要推进专业第三方和社会力量参与的公平竞争审查制度体系建设；另一方面要加强公平竞争审查制度的法律认定，明确《反垄断法》启动机制和授权方式，填补公平竞争审查与现有竞争政策法律的空档，形成一套较为完整的竞争政策体系。

（二）更新理念和做法提升数字经济领域竞争政策的适用性

2022年，我国在反垄断法修订中增加了“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为”和“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”条款规定，但对于如何界定经营者是否采用数据、算法的垄断标准，仍有待确凿。因此，针对数字经济与平台经济的特点，竞争政策需进一步调整以适应新领域、新业态、新模式、新产业的监管措施。

第一，要制定精细化的数据垄断界定和数据共享机制，建立行业标准，对不同行业制定具体的数据共享标准和数据垄断阈值，确保数据流通不受不合理限制。这个过程需要中央统筹地方明确数据垄断法律定义与数字竞争规则的建立，将数据控制、算法歧视和平台封锁等行为明确归类为垄断行为。例如，可以设立阈值，当企业控制超过一定比例的市场数据时，即视为数据垄断，需接受特别监管，这不仅促进了数据的公平使用和流通，降低了市场进入门槛，还为中小企业和新兴企业提供了更多机会，从而激发整个产业体系的创新活力和增强其整体竞争力。再比如，推出数据共享平台。政府牵头建设行业数据共享平台，鼓励企业在保证数据安全和隐私的前提下共享数据，特别是对于关键公共服务领域如医疗、交通等。

第二，在数字平台监管方面，要平衡监管和创新，避免过度监管抑制创新。一方面，鼓励有条件的地区率先实施动态调整的监管框架和监管沙箱机制。通过提供一个更加灵活和包容的创新环境，这些措施鼓励企业探索新的商业模式和技术应用，加速了产业体系内技术创新和应用的推广，有助于快速适应和引领全球产业变革。另一方面，政府也需要制定快速响应机制。设立专门的数字经济监管快速响应小组，对市场变化和技术创新实施动态监测，快速调整监管措施。为了避免一刀切监管，可以实行更精细的分类管理。根据数字平台的市场影响力、行业属性等因素实行差异化监管，既防止垄断，又避免过度干预。

第三，鼓励各地方政府积极采用先进技术建立市场监控机制。利用大数据等数字技术实时数据监控，建立一个基于大数据的实时监控系统，收集分析数字平台的运营数据，帮助监管机构实时了解市场动态，及时发现潜在的垄断行为或不正当竞争。

（三）进一步推进竞争政策与产业政策的协同

各级政府以公平竞争审查为原则，逐步排除过去长期存在的不合理的歧视性产业政策，并且在新的产业政策中强调以竞争中性为原则，优先考虑功能性产业政策，逐步淘汰选择性产业政策。具体而言，可以从以下两方面入手：

第一，建议将竞争政策执法部门纳入战略性新兴等重大战略产业的政策制定阶段，以此从源头上预防产业政策和竞争政策实施中潜在的政策冲突。同时，转变产业政策重心，从传统的增长主义转向追求增长效率和创新发展的功能性产业政策，专注解决产业发展的外部性问题，如技术信息交流平台、技术转移平台等科技服务公共平台。

第二，建立产业政策与竞争政策的协同发展机制，涵盖政策制定、执行和监管的各个环节，确保两种政策在目标、实施和评估阶段的相互衔接与支持。强化涉及这两类政策的政府部门间的沟通与协作，协调竞争政策和产业政策的方向和重点；积极鼓励各级政府设立政策协调机构，一方面，要负责跟踪和评估各项政策的实施效果，确保政策的连贯性和有效性；另一方面，也要持续关注政策对市场竞争和产业发展的长期影响，定期进行政策调整和优化，确保两种政策能够适应经济发展的新要求和市场变化。

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刘琪，中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生。

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