《工业发展报告2016》观点集粹
当前去产能过程中面临的问题及对策建议
投资与市场研究室副主任、副研究员江飞涛
1.当前去产能过程中面临的主要问题
当前，我国去产能工作取得积极进展。但是依然面临一些突出问题和挑战。
2016年煤炭钢铁行业已淘汰以及拟淘汰的产能中，无效产能居多。无效产能在煤炭行业指的是资源枯竭型煤矿对应的产能，在钢铁行业指的是2016年之前就已长时间停产、按照技术规范早就应该淘汰、甚至2016年之前就已经关闭的产能。根据公开信息与调研所了解的情况，2016年，煤炭行业“去产能”计划关闭的煤矿及产能，多为资源枯竭型的煤矿，有的甚至已经较长时间处于停产或半停产的状态。2016年，钢铁行业已关闭或者拟关闭的具体目标设备及产能中，许多为无效产能。炼铁去产能计划落实到企业的具体任务目标中，无效产能为2133万吨，占比为54.2%；炼钢去产能具体目标任务中，无效产能为5267万吨，占比高达72.1%。
化解过剩产能的市场、金融、法律途径严重受阻。破产机制是市场经济体制中化解过剩产能最为重要的金融和法律金融和法律途径。而在我国，破产这一化解过剩产能的重要途径严重受阻。地方政府往往干预金融机构经营行为，迫使金融机构为已陷入破产危机的企业继续提供贷款；地方政府还会通过干预司法，阻碍银行和其他债权人通过法律途径追讨到期债务，对于债权人对于本地企业的破产诉讼不予立案或尽量拖延，甚至直接干预破产程序帮助本地企业免予破产清算。我国《破产法》等法律法规与执行机制不完善，对于债权人利益保护不够，债权人往往很难通过破产诉讼保护自身权益，这使得银行或债权人主动采用这一法律手段的意愿下降。
自上而下以行政手段大规模“去产能”的方式面临执行上的困难。地方政府与中央政府在去产能问题上，利益是不一致的，地方政府出于辖区内经济发展、就业等方面考虑，会采取软抵抗的方式，中央政府监督成本极高，而收效却可能很有限。例如，当前出现的以无效产能充当去产能任务。自上而下以行政方式“去产能”，地方政府必然会以各种困难为由向中央政府提出各种条件和要求，中央政府实施去产能政策成本会非常高昂。
2.对策建议
应调整去产能的总体策略，利用破产机制（包括破产清算与破产重整）为抓手，充分利用市场与法治的手段，加快“去产能”步伐。以破产机制为抓手，来推进去产能工作，有充足的法理支持和法律依据，能让中央政府在推动“去产能”工作中获得更多的主动性，减少中央政府在推行“去产能”工作的监督成本与政策成本。
完善破产制度，疏通过剩产能退出机制。具体而言，从以下几个方面入手：一是强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务，如违反该义务，应当承担相应的民事、行政乃至刑事责任；二是增强破产程序的司法属性，明确司法权和行政权在企业破产中的边界，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质，避免地方政府对企业破产程序的直接介入；三是对于债权债务涉及面广、涉及金额大、有重大影响的破产案件，交由巡回法庭审理，避免地方政府干预破产司法程序；四是优化破产程序，完善破产管理人的相关规定，降低破产财产评估、审计、拍卖费用，减少破产清算成本，提高破产清算收益，提高债务人、债权人申请破产的积极性；五是适时修改《商业银行法》，赋予商业银行在处置不良资产中的投资权利，促进商业银行创新不良资产处置方法。
建立辅助退出机制，做好政策托底工作。对于严重产能过剩行业，还需建立辅助退出机制，重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；如破产资产不足以安置失业职工时，政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税并以腾退与在开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。
